Directe democratie is een oud Amerikaans ideaal. De town meeting in New England, waar de burgers zich eens per jaar verzamelen om de lopende zaken te beslissen, komt daarbij aardig in de buurt. Maar voor grotere groepen en complexere onderwerpen lijkt besluitvorming per referendum eerder tot minder democratie te leiden. Althans, dat is wat het voorbeeld van Californië lijkt te tonen.

Dit voorjaar (we spreken 2003) was het 25 jaar geleden dat in Californië Proposition 13 werd aangenomen, een wetsvoorstel in de vorm van een referendum. Met Proposition 13 werd een eenvoudige vraag aan de kiezers werd voorgelegd: bent u ervoor dat lokale onroerend goed belasting wordt beperkt tot één procent van de waarde van een huis. Het ja-antwoord van de kiezers betekende in één klap een halvering van de belastinginkomsten, althans uit deze bron. Daarmee wonnen de conservatieven een van de belangrijkste veldslagen in hun oorlog tegen de Amerikaanse variant van de verzorgingsstaat. Proposition 13 was het begin van de ‘belasting-opstand’, op de golven waarvan Ronald Reagan twee jaar later het Witte Huis zou binnen zeilen.

Als om dat te vieren, namen Californiërs dit voorjaar per referendum een ander omstreden besluit: ze besloten om een einde te maken aan tweetalig onderwijs (Spaans en Engels). In de tussenliggende jaren zijn talloze andere voorstellen aangenomen die hadden te maken met belasting, milieu of sociaal beleid, waarvan de meest beruchte wel die was om aan kinderen van illegaal in het land verblijvende mensen alle sociale voorzieningen te ontzeggen, inclusief openbaar onderwijs. Verder werd de termijn van afgevaardigden en senatoren in de Californische volksvertegenwoordiging tot een maximum van drie termijnen beperkt.

Duidelijk is dat de kiezers er geen doekjes om winden als men ze rechtstreeks en zonder omwegen een vraag stelt. Zien we in Californië daarmee directe democratie in optima forma? Hebben kiezers in Californië meer macht dan elders en is het systeem daarom democratischer? Dat staat nog maar te bezien. De directe invloed van de kiezers is onmiskenbaar maar dat wil niet zeggen dat het democratischer is of betere beleidsbeslissingen oplevert.

Tegen de zittende elite

Net als in een stuk of twintig andere staten is het referendum in Californië ontstaan in de Progressive Era als een middel om de zittende elite pootje te haken. In 1911 kwam het referendum in de Californische grondwet, met de bedoeling de macht te breken van de Southern Pacific Railway. De regel is: als iemand voldoende handtekeningen bijeen haalt om een bepaald voorstel aan de burgers voor te leggen, dan komt dat bij de eerstvolgende verkiezingsronde op het formulier te staan. De zittende machten kunnen hoog en laag springen, de kiezer krijgt het recht om zich uit te spreken. In de eerste 57 jaar van het systeem, tot 1978, werden slechts 42 initiatieven aangenomen. In de twintig jaar erna waren dat er veertig, gemiddeld twee per jaar. Daarbij geldt dat referenda qua onderwerp ongeveer gelijkelijk verdeeld zijn in linkse en rechtse thema’s. Milieuactivisten zijn net zo actief als anti-belasting groepen. En ook de wetgevende vergadering zelf zet nu voorstellen op de agenda, deels om eerder aangenomen proposities te wijzigen.

Bij de voorverkiezingsronde van 2 juni 1998 bijvoorbeeld stonden liefst negen proposities (waarvan er vier uit de koker van de kiezers kwamen) op het programma, waaronder Proposition 227: English Language in Public Schools. Andere voorstellen gingen over technische zaken als de toepasselijkheid van kiesvoorstellen, de consolidering van gerechtshoven, disciplinering van gerechtsambtenaren en het afschaffen van strafreductie wegens goed gedrag voor moordenaars, allemaal ingediend door de wetgevers. Echte publieksinitiatieven waren er in de vorm van een beperking van het percentage van een schoolbegroting dat aan administratieve kosten mag worden besteed, herstructurering van het proces van aanbesteding, instructie voor afgevaardigden in Washington om term limits daar aan te kaarten, en, zeer omstreden, het verbieden van gebruik van vakbondsgelden voor politieke doeleinden. Nu ging het hier enkel om voorverkiezingen voor diverse posten en niet om echte grote verkiezingen, zodat de opkomst laag bleef.

Bij referenda is het woordgebruik belangrijk. Zo hadden tegenstanders van Proposition 209, de afschaffing van affirmative action, verwacht dat de opinie van de state legislative analyst (iemand die ‘objectief’ moet omschrijven wat het effect van wetgeving is) zou worden overgenomen op de ballot card (veel mensen lezen niet het honderd pagina dikke boekwerk dat ze ter toelichting krijgen, maar kijken alleen naar het stembiljet). Maar de Republikeinse attorney general (minister van Justitie), die graag gouverneur wil worden, kon de tekst herschrijven en maakte ervan dat het voorstel ervoor zou zorgen dat tegen niemand zou worden gediscrimineerd of niemand zou worden bevoordeeld. Voldoende om een hoop mensen over de streep te halen. Het klinkt immers een stuk beter. Een recent boek over die propositie (The Color Blind, California’s Battle to End Affirmative Action door Lydia Chavez) vertelt verder dat de armste mensen in Californië geen flauw idee hadden waar het over ging, al was het alleen maar omdat ze helemaal niet in dezelfde banenmarkt actief waren als blanken en dus nooit met positieve of negatieve discriminatie te maken hadden. Maar zoals het geformuleerd stond, kon je er eigenlijk moeilijk tegen zijn.

Manipulatie

En dat is de grootste klacht tegen dit soort referenda: ze kunnen gemakkelijk gemanipuleerd worden – sterker: ze zijn zelf een vorm van manipulatie. Om met het laatste te beginnen, het is altijd gemakkelijker voor een goed geïnformeerd en gefinancierd deel van de bevolking om een onderwerp aan de orde te stellen dan voor de grote massa. Wat de referenda dan ook gemeen hebben is dat ze geïnitieerd zijn door blanke, hoog opgeleide, goed verdienende bewoners van de suburbs of de betere wijken. De groepen die de grootste voorstanders zijn van directe democratie en het middel het meest gebruiken, zijn niet ‘de gewone mensen’ die vechten tegen ‘de belangengroepen’.

Het zijn vaak gevestigde groeperingen die een initiatief zien als een andere manier om hun doel te bereiken. Het is ook gemakkelijk om de kiezer iets te bieden dat klinkt als een fantastische deal – wie wil er niet minder onroerend goed belasting betalen o minder geld kwijt zijn aan de administratie van scholen of wegen? Het is een vrijblijvende vraag, van borreltafelniveau. De kritiek op referenda is dan ook dat ze een vraag formuleren die eenvoudig met ja of nee, of voor of tegen beantwoord kan worden, terwijl beleid nooit zo eenvoudig is. Daardoor wordt het politieke systeem opgezadeld met keuzen van de kiezers die gemaakt zijn in isolement, zonder de consequenties ervan te kunnen overzien.

Algemeen belang

Het grootste gevaar is dat er niet over besluitvorming wordt gedebatteerd in traditionele vorm – er wordt enkel een campagne gevoerd, voor of tegen. Heeft een bepaald besluit verstrekkende gevolgen elders, of op lange termijn, en zijn die gecompliceerd, dan is dat moeilijker duidelijk te maken dan de korte termijn voordelen. In een wetgevend proces, gefilterd omdat de discussie gaat tussen volksvertegenwoordigers, ligt een procedure vast van hoorzittingen, debatten, lezingen etc. en mogelijk kunnen er compromissen gesloten worden (dat meest verdoemde deel van vertegenwoordigende democratie, maar wel de essentie van zijn succes). Het is juist de essentie van een vertegenwoordigend politicus dat hij of zij zich kan laten overtuigen, dat hij uiteindelijk mag afwijken van beloften aan de kiezer als daarmee een groter goed gediend is. Die ruimte moet er zijn, maar is er niet als alles per referendum wordt beslist.

Politici dwingen

Maar er zijn ook sterke argumenten vóór de referenda. De andere kant van de medaille, of van de argumentatie, is namelijk dat zonder de doorbraken die via referenda werden afgedwongen, de politici bepaalde dingen nooit gedaan zouden hebben. De kans dat een beleid van positieve discriminatie, of het ook sinds de jaren zestig in zwang zijnde tweetalige onderwijs ooit zouden worden afgeschaft, was nul. Geen politicus zal dit namelijk openlijk en zelfstandig aan de orde stellen (vergelijk het met de aftrekbaarheid van hypotheekrente: niemand durft erover te praten).

Ook is het niet helemaal onwaar dat politici zelf de laatsten zullen zijn om hun uitgavenpatronen aan banden te leggen. Daarmee beperken ze immers hun eigen beslissingsmogelijkheden, om maar niet te spreken van de voordeeltjes voor hun eigen achterban. De Republikeinen die sinds 1994 in Washington aan de macht zijn, hebben daarin geen verandering gebracht en de kiezer mag best cynisch zijn over hun mogelijkheden daartoe.

Politici zijn geen helden, ze lopen zelden voorop met baanbrekende initiatieven of voorstellen om hun eigen macht te beperken. Zelfs als het systeem roept, schreeuwt om politici die nu eens oprecht zijn met hun kiezers, dan nog durft de gemiddelde afgevaardigde, senator of president zelden het risico te nemen. Het gaat tegen hun aard in. Eerlijkheid betaalt niet. Referenda kunnen dan werken als een schok die de zaak weer losmaakt. Het valt te betogen dat Proposition 13 een gerechtvaardigd en misschien onvermijdelijk gevolg was van de lamlendigheid en laksheid van de toenmalige politici.

Representatief bestuur verdwenen

Maar de kritiek neemt toe. In een recent boek, Paradise Lost: California’s Experience, America’s Future, betoogt politicoloog Peter Schrag dat de ‘orgie’ van beleidsbepalende referenda die na Proposition 13 is gevolgd, ertoe heeft geleid dat representatief bestuur in Californië vrijwel is verdwenen. Volgens Schrag zijn referenda bepaald niet representatief. De veertig initiatieven die sinds 1978 zijn aangenomen, getuigen slechts van de macht van de machthebbers. Ze kwamen erdoor omdat 78 procent van de kiezers blank is in een staat waar dat voor minder dan de helft van de bevolking geldt; ze kwamen erdoor omdat het grootste deel van de kiezers tot de middenklasse of de elite behoort, terwijl dat voor de bevolking bepaald niet zo is.

De referenda hebben vooral de macht van de wetgevende vergadering aan banden gelegd om inkomsten voor de overheid te vergaren of om het binnengekomen geld uit te geven. Het resultaat is dat in Californië de openbare voorzieningen in deze twintig jaar een enorme duikvlucht hebben genomen. Waren openbare scholen tot dan toe de trots van de staat en hoorden ze tot de beste van het land, nu is het onderwijssysteem een van de slechtste van het land. De befaamde Californische wegen dragen alle sporen van langdurig achterstallig onderhoud.

Wel hebben rijk(ere) gemeenschappen goed voor zichzelf gezorgd. Ze zetten een hek om de wijk, richten er zelf scholen op en zorgen voor goede wegen en genoeg licht, maar hun inspanningen gaan niet verder dan het bewaakte hek van hun wijk. Kortom, ze weigeren hun aandeel te dragen in de algemene voorzieningen en zijn zo kortzichtig om te denken dat ze zich aan de samenleving buiten hun poorten kunnen onttrekken. Volgens kritiek langs deze lijn kan alleen een algemene vergadering van afgevaardigden de diverse belangen behoorlijk afwegen en de compromissen sluiten en daarmee de draagkracht ervoor scheppen die nodig is om algemeen beleid te maken.

Beleid per referendum

Het is ironisch dat een instrument dat vooral wordt gebruikt als middel om overheidsexcessen en al te losbandige uitgavenpatronen aan banden te leggen, de dominante macht is geworden. Het leidt tot een raar soort beleid per referendum, niet door de bevolking zelf maar door de politici. Want zij zijn het, geleid door de gouverneur (in 1994 steunde Wilson het terugdraaien van uitkeringen aan illegalen omdat het in zijn presidentscampagne goed uitkwam), die campagne voeren om zichzelf bevoegdheden te ontzeggen in plaats van dat te doen, of te proberen dat te doen, via het geëigende kanaal, de volksvertegenwoordiging.

Wie het gebruik van de referenda als vorm van directe democratie overziet en kijkt hoe ze de afgelopen jaren gebruikt zijn, kan dan ook alleen maar concluderen dat ze op een perverse manier de democratie ondermijnen. Beleid per issue is nu eenmaal niet mogelijk. De wereld zit complexer in elkaar.