Klopt helemaal
X Zit wel wat in, maar…
Onzin
Het is goed mogelijk. Alleen heeft iemand het vergeten te vertellen aan de man in het Witte Huis die gefrustreerd met zijn vuist op tafel slaat omdat niemand doet wat hij wil. Probeer dit beeld niet te verkopen aan de president die alle Amerikanen een ziektekostenverzekering wilde geven. Of aan de man die Irak wel even zou bevrijden. Vertel het niet aan de presidenten die na vier jaar ploeteren genadeloos aan de kant werden gezet. Zelfs de machtigste man ter wereld staat soms machteloos.
Als macht betekent dat een president gedaan krijgt wat hij wil dat gebeurt, dan valt het nogal tegen. Zoals Harry Truman opmerkte over zijn opvolger, generaal Dwight Eisenhower: ‘Arme Ike. Hij zal hier zitten en zeggen: “Doe dit, doe dat.” Maar het lijkt hier helemaal niet op het leger en er zal niets gebeuren.’ Meters boeken zijn volgeschreven over de relatieve successen van verschillende presidenten. Slagen ze erin hun doelstellingen te bereiken? En hoe dan? Hebben ze voldoende aan macht?
Een van de bekendste analisten van het presidentschap, Richard Neustadt, schreef in 1961 in zijn standaardwerk Presidential Power dat presidenten enkel de macht hebben om te overtuigen. Formeel klopt dat. De grondwet geeft de president niet zo gek veel bevoegdheden die hij ongecontroleerd kan uitoefenen. Zelfs benoemingen moeten door de Senaat worden goedgekeurd en elk beleid waar geld voor nodig is, moet door het Huis van Afgevaardigden worden gesleept. Zo hoort het ook in een democratie, maar het vergroot de macht van een dwarsliggende afgevaardigde.
De president moet zien dat hij het Congres zover krijgt te doen wat het ook zonder zijn interventie zou moeten doen, merkte Harry Truman op. Goed communicerende presidenten zoals Franklin Roosevelt en Ronald Reagan deden over de hoofden van de politici heen een beroep op het volk. Een knappe afgevaardigde die daar tegenin gaat. Een goed politicus, zoals Lyndon Johnson, kan Congresleden overtuigen. Hij kan ze lijmen, belonen, uitkafferen, dreigen en negeren. Hij kan ze aanzeggen dat ze de volgende verkiezingen gaan verliezen als ze niet doen wat hij wil. Dat is allemaal macht, maar die staat niet in een boekje.
Een president staat met lege handen als zijn beperkte macht niet wordt ondersteund met autoriteit, met gezag. Dat deel van de machtsbalans is een stuk minder tastbaar, maar wel doorslaggevend. Een president heeft maar een beperkt arsenaal aan politiek kapitaal dat hij kan gebruiken. Op is op. President Carter investeerde het laatste restje goodwill en overtuigingskracht dat hij had in het aanvaard krijgen van het ‘Panama Canal Treaty’ door een onwillige Senaat. Het was visionair beleid, maar dodelijk voor zijn herverkiezingskansen. Soms is het gewoon op, dan werkt presidentieel gezag niet meer, dan bellen de Congresleden niet eens meer terug. Dan denken de politici vooral aan hun eigen herverkiezingskansen. Soms vertellen ze de president maar liever niet in de buurt te komen.
President Ford besloot in 1974 om Richard Nixon gratie te verlenen voor alles wat hij ooit verkeerd gedaan mocht hebben. Amerika reageerde verontwaardigd, maar wat Ford deed, was verstandig. De president gebruikte zijn macht om het land een lange periode van gezeur en politieke strijd te besparen (om niet te spreken van een ex-president in de beklaagdenbank). Het kostte hem wel zijn gezag en waarschijnlijk de verkiezingen van 1976. Ford deed wat hij nodig vond. Je moet als president ook niet bang zijn om iets te doen, uiteindelijk ben je niet voor niets gekozen. Macht heeft alleen maar betekenis als je hem gebruikt. Ford kon tevreden terugkijken. Hij had een verschil gemaakt. Ik denk dat ook George W. Bush zo denkt: Ik zit hier om wat te veranderen, anders had ik net zo goed in Texas kunnen blijven. Een gering mandaat? So what? Ik ben gekozen, ik ga proberen mijn beleid gerealiseerd te krijgen. Ik zit hier niet voor niets.
Eerste honderd dagen
Verkiezingen leveren gezag op, misschien een mandaat, zeker als een zittende president is verslagen. Daarvan moet je onmiddellijk gebruik maken, want niets vervliegt zo snel als een mandaat. Vandaar dat presidenten in hun eerste jaar zoveel haast hebben om binnenlands beleid op de rails te krijgen. Franklin Roosevelt gebruikte zijn fameuze honderd dagen om het land zijn vertrouwen terug te geven, Reagan en Bush jasten hun belastingverlagingen erdoor, Clinton probeerde de ziektekostenverzekering te realiseren. Bij Clinton zag je hoe dat fout ging. Hij moest ook de begrotingstekorten onder controle brengen. Achteraf kun je zeggen dat hij door op twee paarden te wedden gedoemd was er één te verliezen.
Het is niet verwonderlijk dat presidenten na een jaar of wat vrijwel altijd actief worden op buitenlands gebied. Meestal dwingen de omstandigheden daartoe, maar vaak is het ook een keuze. Het is een terrein waar een president vrijheid van handelen heeft, zonder veel geldzorgen of beleidsbeperkingen. Als ze eenmaal ingewerkt zijn en hun eerste binnenlandse programma’s erdoor hebben, dan komen ze vanzelf bij het buitenland terecht.
Wat kan een president tot stand brengen? Veel hangt af van de omstandigheden. Journalist Joe Klein, die een vriendelijke biografie schreef van Bill Clinton, meende dat Clintons kwaliteiten niet echt op de proef waren gesteld, bij gebrek aan calamiteiten. Er was geen oorlog, geen 9/11, geen economische crisis. Daar heeft Klein gelijk in, maar ik vind het een slap excuus voor gebrek aan resultaten. Het zou juist een groot president kenmerken als hij dan toch zijn sporen achterliet. Clinton zei altijd dat John F. Kennedy zijn grote voorbeeld was, maar hij had beter kunnen kijken bij Theodore Roosevelt (1901-1909). Ook Teddy moest het stellen zonder spectaculaire oorlogen en zonder diepe crisis. Maar hij liet nadrukkelijk zijn stempel achter op Amerika en de wereld.
Ik voel veel voor de visie die Stephen Skowronek, een hoogleraar aan Yale, ontvouwt in The Politics Presidents Make. Skowronek onderschat het presidentschap niet. Hij noemt het een ‘blunt, distuptive force’ in de politiek, misschien zelfs de doorslaggevende kracht, van meer invloed dan economische en sociale factoren. Met andere woorden, iedere wisseling van de wacht is een kleine revolutie. De zaak wordt opgeschud, losgewoeld. In Skowroneks woorden: het presidentschap is een stormram en de meest succesvolle presidenten waren degenen die het best gepositioneerd waren om het ambt als zodanig te gebruiken. Denk aan Lincoln, Franklin Roosevelt, Ronald Reagan. Dat een nieuwe president de zaken opschudt, lijkt een open deur maar we vergeten wel eens dat iedere president opnieuw strijd moet leveren om een legitieme orde te vestigen. Daar gaat de politieke strijd om. Clinton was in 1993 zo weinig geaccepteerd dat zijn tegenstanders hem direct onder vuur konden nemen toen hij het onderwerp ‘homo’s in het leger’ aan de orde stelde. Vervolgens moest Clinton twee voorgestelde ministers van Justitie laten vallen. Zijn ‘Arkansas-maffia’ van adviseurs lag onder vuur. Binnen de kortste keren was zijn stormram geneutraliseerd.
In een historische analyse legt Skowronek terugkerende patronen bloot in presidentiële politiek. Het gaat daarbij om meer dan de cycli van simpele machtswisselingen, elke dertig jaar, zoals Arthur Schlesinger ze ooit beschreef. Skowronek stelt juist dat presidenten werken in een institutionele omgeving die bepaald wordt door hun voorgangers. Vandaar dat hij het ook over positionering heeft: presidenten opereren niet in een vacuüm. Wat ze aantreffen, bepaalt hun mogelijkheden. Zo gezien moet je waardering opbrengen voor de creativiteit van Theodore Roosevelt en kun je vaststellen dat Jimmy Carter van een slechte hand nog behoorlijk wat maakte. Zou Ronald Reagan ook een succes geweest zijn als hij in 1976 was aangetreden? Zou Nixon ook zijn vastgelopen als hij in 1960 was gekozen?
Daarom is het interessant de relatie te bezien tussen presidenten binnen een bepaalde periode. Ze komen aan de macht óf in oppositie tegen het eerdere regime, óf als een voortzetting ervan. Opvolging binnen een bestaand regime is moeilijker dat verklaart misschien waarom er geen succesvolle ex-vice-presidenten zijn. Het sterkst staan presidenten die aan de macht komen niet alleen als leider van de oppositie maar ook als antwoord op het mislukken van de bestaande orde. Dan is er een duidelijke breuk. Denk aan Thomas Jefferson, Andrew Jackson, Abraham Lincoln en in de twintigste eeuw Franklin Roosevelt en Ronald Reagan. De kiezers verlangen dan leiderschap, en dat maakt het gemakkelijker om het voortouw te nemen.
Veel moeilijker hebben presidenten het die duidelijk een voortzetting zijn van het bestaande regime maar tegelijk iets moeten doen aan serieuze problemen in de bestaande orde. Zij kunnen niet gewoon doorgaan maar ook niet goed breken met het verleden dat is uiteindelijk ook hún verleden. Al Gore kon als kandidaat deze spagaat niet oplossen. De tweede president, John Adams, nam het hele kabinet van zijn voorganger over. Uit loyaliteit. Het kostte hem de kop want daardoor kon hij nooit zijn eigen man worden. Denk ook aan de eerste George Bush, die zijn presidentschap fataal ondermijnde door zich in de Reagan-traditie vast te leggen op ‘no new taxes’, ook al wist hij dat dit onhoudbaar was. Presidenten die onder deze omstandigheden beginnen, zoals John Adams, John Quincy Adams, Franklin Pierce, James Buchanan, Herbert Hoover, Jimmy Carter en George H.W. Bush, worden vaak weggezet als politiek incompetent. Misschien waren ze dat ook, maar onder gelijke omstandigheden had zelfs een politiek tovenaar er niets van gemaakt. Soms valt er simpelweg geen succes te boeken.
Ertussenin zit een groep presidenten die als gelijkgestemde opvolgers een politiek interessante agenda aantreffen maar wel moeten werken met een verdeelde partij. Voorbeelden van deze categorie zijn James Monroe, James Polk, Theodore Roosevelt en Lyndon Johnson. Volgens Skowronek was het geen toeval dat de laatste drie ervoor kozen om niet herkiesbaar te zijn. Ze hadden hun politieke kapitaal opgebruikt.
Een vierde categorie is die van oppositionele presidenten die aan de macht komen in een betrekkelijk stabiele situatie. Zij moeten goochelen met de macht, want hun mandaat staat hen niet toe het bestaande regime omver te werpen. Dit zijn de wild cards of history. Deze presidenten moeten hervormingen zoeken zonder duidelijk te breken met het verleden. Voorbeelden zijn Woodrow Wilson en Richard Nixon, die agressief gebruik maakten van hun ambt maar daarmee ook hun eigen oppositie veroorzaakten. Bill Clinton past in deze categorie. Hij werd in 1992 gekozen uit onvrede met George H.W. Bush maar niet in volle afkeer van het door Bush gevoerde beleid. Hetzelfde geldt voor George W. Bush.
Gebrekkig mandaat
Presidentiële macht is dus nog niet zo’n eenvoudig concept. Je kunt van president George W. Bush veel zeggen maar hij heeft in elk geval een op zich zwakke hand zo sterk mogelijk uitgespeeld. Ook hij kwam aan de macht omdat de vertegenwoordigers van de zittende orde onaantrekkelijk waren geworden (Clinton en Gore) en niet omdat de kiezers zonodig verandering hoefden. Bush trok zich niets aan van zijn gebrekkige mandaat, maar voerde gewoon zijn beleidsplannen uit, geholpen een Republikeins Congres. Na 9/11 kon Bush bogen op aanzienlijk meer autoriteit dan zijn verkiezingsmandaat rechtvaardigde, en hij heeft de macht die dat opleverde maximaal gebruikt. Het is mogelijk dat het geen tweede termijn oplevert, maar je kunt niet zeggen dat Bush heeft stilgezeten.
Als John Kerry zou worden gekozen met dezelfde kleine marge als George W. Bush, dan staat hij al bij voorbaat voor een bijna hopeloze taak. Hij moet dan behoedzaam manoeuvreren, zeker als het Congres Republikeins blijft. Alleen als Kerry een grote en duidelijke overwinning haalt, kan hij wat gaan proberen. Dan is er duidelijk sprake van een wisseling van de wacht: de oppositie wordt gekozen én men is ontevreden.
Hoe machtig de machtigste man ter wereld is, weten we niet bij voorbaat. Minder machtig dan we van buitenaf denken, machtiger dan het soms voelt vanuit het Witte Huis.