Het is goed mogelijk dat de Amerikaanse president de machtigste man van de wereld is. Alleen is iemand vergeten het te vertellen aan de man in het Witte Huis die gefrustreerd met zijn vuist op tafel slaat omdat niemand doet wat hij wil. Probeer dit beeld niet te verkopen aan de president die alle Amerikanen een ziektekostenverzekering wilde geven. Of aan de man die Irak wel even zou bevrijden. En evenmin aan de man die Obamacare juist wilde afschaffen en de afspraken met Iran wilde opzeggen.
Als macht betekent dat een president gedaan krijgt wat hij wil, dan valt die macht nogal tegen. Zoals Harry Truman opmerkte over zijn opvolger, generaal Dwight Eisenhower: ‘Arme Ike. Hij zal hier zitten en zeggen: “Doe dit, doe dat.” Maar het lijkt hier helemaal niet op het leger en er zal niets gebeuren.’ Meters boeken zijn volgeschreven over de relatieve successen van verschillende presidenten. Slagen ze erin hun doelstellingen te bereiken? En hoe dan? Hebben ze voldoende macht? Of juist te veel op bepaalde terreinen?
Een van de bekendste analisten van het presidentschap, Richard Neustadt, schreef in 1961 in zijn standaardwerk Presidential Power dat presidenten enkel de macht hebben om te overtuigen. Daar zit veel in. In elk geval klopt het formeel. De grondwet geeft de president niet zo gek veel bevoegdheden die hij ongecontroleerd kan uitoefenen. Zelfs benoemingen moeten door de Senaat worden goedgekeurd, en elk beleid waarvoor geld nodig is, moet door het Huis van Afgevaardigden worden gesleept. Zo hoort het ook in een democratie, maar het vergroot de macht van een dwarsliggende afgevaardigde.
De president moet zien dat hij het Congres zover krijgt te doen wat het ook zonder zijn interventie zou moeten doen, merkte Harry Truman op. Goed communicerende presidenten zoals Franklin Roosevelt en Ronald Reagan konden over de hoofden van de politici heen een beroep doen op het volk. Een knappe afgevaardigde die daar tegenin gaat. Een goed politicus, zoals Lyndon Johnson dat was, kan Congresleden overtuigen. Hij kan ze lijmen, belonen, uitkafferen, dreigen en negeren. Hij kan ze aanzeggen dat ze de volgende verkiezingen gaan verliezen als ze niet doen wat hij wil. Dat is allemaal macht, maar die staat niet in een boekje of in de grondwet.
Een president staat met lege handen als zijn beperkte macht niet wordt ondersteund met autoriteit, met gezag. Dat deel van de machtsbalans is een stuk minder tastbaar, maar wel doorslaggevend. Een president heeft maar een beperkt arsenaal aan politiek kapitaal dat hij kan gebruiken. Op is op. President Carter investeerde zijn laatste restje goodwill en overtuigingskracht in het door een onwillige Senaat loodsen van de teruggave van het Panamakanaal. Het was visionair beleid, maar slecht voor zijn herverkiezing. Soms is het gewoon op, dan werkt presidentieel gezag niet meer, dan bellen de Congresleden niet eens meer terug. Dan denken de politici vooral aan hun eigen kansen. Dan vragen ze de president uit de buurt te blijven.
Soms moet je macht gebruiken, ook als dat niet in je voordeel is. President Ford besloot in 1974 om Richard Nixon gratie te verlenen voor alles wat hij ooit verkeerd gedaan mocht hebben. Amerika reageerde verontwaardigd, maar wat Ford deed was verstandig. De president gebruikte zijn macht om het land een lange periode van gezeur en politieke strijd te besparen (om niet te spreken van een ex-president in de beklaagdenbank). Het kostte hem wel zijn gezag en waarschijnlijk de verkiezingen van 1976. Ford deed wat hij nodig vond. Je moet als president ook niet bang zijn om iets te doen, meende president Johnson, uiteindelijk ben je niet voor niets gekozen.
Gerald Ford kon tevreden terugkijken, ook al verloor hij in 1976 de verkiezingen. Hij had een verschil gemaakt. George W. Bush startte een mislukte oorlog met Irak die enorme gevolgen had, zowel voor Amerika als voor de wereld. Hij zal niet tevreden terugkijken, maar het valt moeilijk vol te houden dat Bush geen invloed had. Hetzelfde geldt voor Barack Obama en wat hij bereikte. Waar Donald Trump er niet in slaagde om een aantal van de successen van Obama terug te draaien, wordt duidelijk dat simpelweg president zijn, orders tekenen en luid roepen weinig oplevert. Macht uitoefenen is hard werk en vereist meer dan gekozen zijn.
Verkiezingen leveren gezag op, soms zelfs een mandaat, zeker als een zittende president is verslagen. Daarvan moet je onmiddellijk gebruikmaken, want niets vervliegt zo snel als momentum. Vandaar dat presidenten in hun eerste jaar zoveel haast hebben om beleid op de rails te krijgen. Tijdens de Grote Depressie gebruikte Franklin Roosevelt zijn fameuze honderd dagen om het land zijn vertrouwen terug te geven, Reagan en Bush jasten hun belastingverlagingen erdoor, Clinton probeerde de ziektekostenverzekering te realiseren en Obama realiseerde een stimuleringsplan om de recessie van 2008 te lijf te gaan.
Donald Trump slaagde erin om in honderd dagen vrijwel niets tot stand te brengen. Daarmee komen we op geheel nieuw terrein. Trump had het mandaat: hij was onverwacht gekozen als een duidelijk teken van de kiezer dat deze verandering wilde. Hij had ook nog eens een Republikeinse meerderheid in het Congres, zowel in het Huis van Afgevaardigden als in de Senaat. Hij kon zelfs beschikken over een meerderheid in het Supreme Court. Om het beeld af te ronden: de Republikeinen beheersten ook nog eens 35 van de 50 gouverneursposities. Het was ronduit onthutsend dat hij vrijwel niets gedaan kreeg.
Dit is niet de plek om dat diepgaand te analyseren, al zal ik in deel vier een alternatief pad schetsen dat president Trump had kunnen nemen. Hier is het belangrijk vast te stellen dat Trump beter was in het winnen van verkiezingen dan in besturen. Hij had geen benul van wat nodig was om het Amerikaanse systeem te laten werken. Het lukte president Trump en zijn Republikeinse Congres niet om Obamacare te ontmantelen, voornamelijk omdat de Republikeinen in al die jaren geen alternatief hadden ontwikkeld. Een plan voor infrastructuur kwam helemaal niet aan bod. De Republikeinen slaagden er wel in een grootscheepse belastingverlaging voor ondernemingen en voor de hogere inkomens door te voeren, maar dat was vooral traditioneel Republikeinse beleid en niet wat Trump de kiezers beloofd had. De verwachtingen voor verregaand beleid in 2018 waren laag: over het algemeen komt in verkiezingsjaren weinig tot stand.
Het is dan ook niet zo verrassend dat presidenten na een jaar of wat altijd actief worden op buitenlands gebied. Meestal dwingen de omstandigheden daartoe, maar het is een terrein waar een president nogal wat vrijheid van handelen heeft, zonder veel geldzorgen of beleidsbeperkingen. Voor Donald Trump waren Noord-Korea en Iran heerlijke afleidingsmanoeuvres voor het vastlopen van zijn regering op andere terreinen, zolang die afleiding tenminste niet op een echte crisis uitloopt.
De grondwet geeft in weinig woorden toch veel macht aan de president. Hij is de belangrijkste uitvoerende macht, de commander-in-chief van de krijgsmacht, de belangrijkste diplomaat, de beslisser over benoemingen in uitvoerende en rechtelijke macht, een adviseur bij wetgeving, en hij kan met zijn veto wetten blokkeren. De opstellers van de grondwet hadden zeker niet verwacht dat de president de belangrijkste wetgever zou worden, en evenmin hadden ze voorzien dat buitenlandse politiek zo’n dominante rol zou spelen. Eigenlijk kun je wel zeggen dat de Founding Fathers vrijwel niets hadden voorzien van wat Amerika in de eenentwintigste eeuw een wereldmacht maakt. Maar we moeten het ermee doen.