Het proces van wetgeven wordt wel vergeleken met het maken van worst: je wilt alleen het eindproduct zien en niet wat er ingestopt is en hoe dat ging. In elke parlementaire democratie is wetgeving een ondoorzichtig proces, al doen de Amerikanen wel erg hun best om het moeilijk te maken. Daarover wordt veel geklaagd, maar het was precies wat de Founding Fathers voor ogen hadden: het moest niet al te gemakkelijk zijn om van alles door het Congres te jagen. In de loop van de eeuwen heeft het systeem echter zoveel aangroeisels gekregen dat het schier ondoorgrondelijk is.
In het Congres zijn twee machtscentra: commissies en partijleiders. Commissies doen het dagelijks werk. Partijen zijn er evenredig vertegenwoordigd, zodat de partij met de meerderheid in het Congres altijd de voorzitter levert. De meeste commissies beoordelen wetgeving op specifieke terreinen, andere beheren de financiën. Niet alle commissies hebben evenveel macht. De financiële commissies, waar belasting en uitgaven worden geautoriseerd, hebben het meeste aanzien. Dat geldt voor het House Appropriations Committee, waar alle begrotingsakkoorden langs moeten, het House Ways and Means Committee en het Senate Finance Committee, beide verantwoordelijk voor belastingwetgeving, en de Budget Committees, die over uitgaven beslissen. Er zijn tientallen andere commissies die zichzelf graag een rol geven in het politieke proces en daarom allerlei soms elkaar in de wielen rijdende onderzoeken starten.
Het andere machtscentrum zijn de leiders. In het Huis van Afgevaardigden is de door de meerderheid gekozen Speaker de belangrijkste persoon. De Speaker, sinds 2015 de Republikein Paul Ryan, heeft behoorlijk wat bevoegdheden, waaronder het agenderen en het toedelen van verantwoordelijkheden. De huidige Speaker heeft echter moeite om het meest extreme deel van zijn eigen club mee te krijgen. De Republikeinen hanteren de afspraak dat als hun eigen partij het niet eens is over een onderwerp, dit dan simpelweg niet aan de orde komt, de zogeheten Freedom Caucus, en dat kan veel blokkeren. Ze kunnen een Speaker zo dwars zitten dat die er de brui aan geeft, zoals in 2014 gebeurde toen hun mede-Republikein John Boehner er de brui aan gaf. Het leidt ook tot uitzonderlijk weinig serieuze wetgeving en het verwijt van een do-nothing Congres.
Officieel is de vicepresident, nu Mike Pence, de voorzitter van de Senaat. Het is zijn enige echte functie, maar deze biedt weinig bevoegdheden, behalve een stem uitbrengen als de stemmen staken. In de Senaat bepaalt de ‘meerderheidsleider’, sinds 2014 Mitch McConnell van Kentucky, de gang van zaken. Hij beslist wat wel en niet ter discussie komt en wanneer er gestemd wordt. Maar senatoren zijn lastige types. Ze zitten er vaak al een eeuwigheid en hoeven maar eens in de zes jaar naar de kiezers. Daardoor hebben ze onafhankelijke trekjes en zijn ze soms moeilijk te sturen. Gedurende Trumps eerste jaar was McConnell de meest gefrustreerde Republikein. Hij knapte het vuile werk voor president Trump, maar kreeg stank voor dank en wordt door de Trump-omgeving afgeschilderd als de ultieme vijand in Washington. Tegelijkertijd heeft de regering hem nodig om haar beleid gerealiseerd te krijgen, zoals bleek toen McConnell de Republikeinse belastinghervormingen door de Senaat wist te loodsen.
Het proces van wetgeving is rommelig en gefragmenteerd. Als een wet wordt voorgesteld (altijd door Congresleden, de president kan dat niet), dan is er een groot aantal mogelijke struikelblokken. Zelfs wetten die de president tot zijn prioriteit rekent, kunnen gemakkelijk vastlopen. Wetgeving vergt een lange adem. De meeste wetsvoorstellen komen niet eens voorbij de commissies, het zijn non-starters. Een wetsvoorstel heeft de steun nodig van belangrijke leden, je moet een coalitie opbouwen, je moet duwen en trekken, iets beloven of iets ruilen, of dreigen met tegenwerking. Toen hij in 1963 president werd gebruikte Lyndon Johnson zijn eerdere ervaring als leider van de Senaat om zijn burgerrechten- en sociale wetgeving erdoor te krijgen. Soms neemt de Senaat iets aan dat het Huis niet wil, zoals de immigratiewetgeving in 2013. Soms weigert de Senaat mee te gaan met het Huis, zoals bij de voorgestelde afschaffing van Obamacare in 2017.
Een wet die door het Huis is aangenomen moet ook door de Senaat en omgekeerd. Als er verschillen bestaan tussen beide versies moeten die in een proces van reconciliation worden weggewerkt. Het is vaak letterlijk onnavolgbaar en soms sneuvelt een wet dan alsnog. De New Deal en het lange eerste jaar van Johnsons presidentschap, van december 1963 tot zomer 1965, waren uitzonderlijk in de snelheid en de compactheid waarmee wetgeving door het Congres werd geloodst. Meestal duurt het aanzienlijk langer.
Naarmate de partijdigheid in de politiek is toegenomen doet het Congres minder aan het controleren van de uitvoerende macht. Die begint met een controle vooraf, want in een afwijking van de scheiding der machten moet de Senaat voorstellen voor ministers, bureauhoofden, rechters, diplomaten en zo’n 1400 andere functionarissen goedkeuren. Ook federale rechters moeten die weg volgen. Meestal krijgt een president redelijk wat vrijheid om zijn eigen mensen te benoemen, maar vertragen behoort tot de reguliere oppositietechnieken. Soms zozeer dat kandidaten een jaar of langer moeten wachten op goedkeuring.
In de praktijk kan een president meestal rekenen op de steun van zijn eigen partij, maar dat is geen garantie voor succes. Met meerderheden in beide huizen zou je verwachten dat de president zijn beleidsvoorstellen zonder moeite door het Congres zou krijgen. In de praktijk bleek Trump eerder een sta-in-de-weg voor zijn eigen partij. Zijn gebrek aan kennis van het proces en de details en zijn ondoordachte interventies leidden tot beschamende nederlagen. Trumps dreigende taal werkte averechts, pogingen om een goede verstandhouding te scheppen met het Congres mislukten, waarna hij overschakelde op persoonlijke aanvallen op de mensen die hij hard nodig had. Naarmate de verkiezingen van 2018 naderden, daalde het enthousiasme van zijn partijgenoten om hem te helpen. In december 2017 verloren de Republikeinen een senaatszetel in Alabama, een staat die Trump in 2016 nog met grote cijfers won. Het maakte de zorg over een mogelijk verlies van de Republikeinse meerderheid in het Congres acuut.
Het Amerikaanse systeem van bestuur is opgezet om wilde plannen in de kiem te smoren. Je zou ook kunnen zeggen dat het voorkomt dat een gepolariseerd land uiteenvalt. Als het Congres niet functioneert en de federale overheid weinig doet, dan kan dat afkeer opwekken, maar het veroorzaakt niet de ineenstorting van de republiek. Sterker, Amerika werkt al een flink aantal decennia op deze manier. Het zou kunnen dat een zelfvoldaan en decadent Amerika zichzelf op deze manier stabiliseert. Het heeft dan wel de dynamiek verloren die het land ooit groot maakte