De Verenigde Staten zijn een federale Staat, een vrijwillig verband van individuele Staten. Een bezoeker hoeft niet ver te reizen om te ontdekken dat regels in verschillende Staten en daarbinnen zelfs in verschillende counties, heel verschillend kunnen zijn. Doodstraf wel hier maar daar niet. Een machtige gouverneur in Staat X, een hulpeloze persoon in Staat Y. Wat betekent dat nu, Amerikaans federalisme, en wat voor invloed heeft het op het Amerikaanse dagelijks leven?
Jill Adler
Het was aan het einde van de jaren zestig dat twee Maffia huurmoordenaars in Boston, Massachusetts, van hun baas opdracht kregen een 'vriend' te liquideren. Zonder dralen 'inviteerden' zij hun 'vriend' voor een ritje van Boston naar New Hampshire. Daar schoten ze een revolver op hem leeg, legden zijn lichaam in de kofferbak van de auto en zochten een eetgelegenheid om te ontbijten. Twee lokale politieagenten viel het vervolgens op dat de geparkeerde wagen met zijn nummerborden uit Massachusetts nogal zwaar geladen leek. Toen zij poolshoogte gingen nemen, vonden ze het lichaam in de kofferbak. De huurmoordenaars werden gearresteerd tegen de tijd dat zij aan hun tweede kop koffie toe waren.
De daarop volgende ondervraging was interessant. 'Waarom hebben jullie die vent in New Hampshire om zeep gebracht,' luidde de vraag. 'Hier staat immers de doodstraf op moord en in Massachusetts niet.' 'Wel,' luidde het antwoord, 'we dachten dat de politie in New Hampshire tamelijk dom was, terwijl agenten in Boston, Massachusetts, slim en goed opgeleid zijn!'
Gedeelde macht
Deze Maffiosi maakten gebruik van de mogelijkheden die de burgers van een federale Staat als de Verenigde Staten ter beschikking staan. In de VS moeten de afzonderlijke Staten en de federale overheid de macht delen om invloed uit te oefenen over het leven van de mensen die binnen hun grenzen wonen, reizen of zaken doen. Deze gedeelde macht heeft zowel voor- als nadelen voor de mensen die met de staats- of de federale overheid te maken krijgen, of met beide, maar tegelijkertijd verschaft zij ook het solide kader waarbinnen nationale eenheid kan worden behouden zonder aantasting van de lokale diversiteit.
Federalisme in het algemeen geeft kleine regeringen de mogelijkheid om hun krachten te bundelen ter bescherming van zichzelf en elkaar, zonder dat de lokale bevolking haar belangen, vooroordelen, tradities en sterke overtuigingen hoeft op te geven. Tegelijkertijd heeft die bevolking altijd de mogelijkheid om aan de andere kant van de grens te profiteren van de mazen in het web van de vooringenomenheid van andere gemeenschappen.
Klassieke perfectie
Federalisme stamt al uit de prehistorie toen kleine groepen mensen bondgenootschappen sloten, en eenmaal per jaar samenkwamen om hun gemeenschappelijke overtuigingen te bevestigen, huwelijkspartners uit te wisselen en geschillen op te lossen. De Romeinen formaliseerden het systeem toen families het noodzakelijk achtten een deel van hun soevereiniteit op te geven voor hun gezamenlijke verdediging. Het systeem bereikte zijn klassieke perfectie in de periode van de Griekse stadstaten, die zich, zonder hun eigen soevereiniteit prijs te geven, verenigden om een aantal gemeenschappelijk belangen te behartigen.
Federalisme beleefde een wedergeboorte toen de Founding Fathers van de Verenigde Staten van Amerika zich sterk lieten inspireren door de Griekse en Romeinse tradities. Zij maakten een bewuste keuze: het gemeenschappelijke, federale recht begon met de Verklaring van Onafhankelijkheid en de Grondwet. Het eerste bureau ter rechtshandhaving op federaal niveau was een gezamenlijke kustwacht (de huidige U.S. Coast Guard), en de eerste federale gebouwen en de woonhuizen van de grondleggers van de Verenigde Staten waren gebouwd naar voorbeeld van Griekse en Romeinse tempels en paleizen.
Forse tegenzin
Het idee achter de Amerikaanse federale Staat was eenvoudig genoeg. Elk van de dertien koloniën had zich onafhankelijk verklaard en in elke onafhankelijke Staat werd de Engelse Kroon vervangen door een gekozen gouverneur. Het Engelse parlement werd als wetgevende macht vervangen door een wetgever per Staat. De gerechtshoven bleven functioneren als rechtbanken voor de algemene rechtspraak, eerst van Engeland maar nu van ieder van de dertien afzonderlijke Staten.
De nieuwe federale regering zou ondergeschikt zijn aan de nieuwe Staten, die met grote tegenzin zo weinig mogelijk macht afstonden aan de nieuwe, hogere autoriteit. Zo moest er bijvoorbeeld een gezamenlijk leger komen en een marine en moest er een gezamenlijk en eenduidig buitenlands beleid worden opgesteld. Een systeem moest zich ontwikkelen dat de wetgeving van de afzonderlijke Staten zou respecteren en tegelijkertijd rekening zou houden met de noodzaak voor de federale regering om gemeenschappelijk beleid te maken.
Die noodzaak bleek vooral op het gebied van de handel tussen de Staten, zozeer dat uiteindelijk een bijzonder groot deel van het menselijk handelen hier direct of indirect mee te maken had en dus onder de federale wetgevende macht viel. De taxi's die in Chicago, Illinois, passagiers van het ene station naar het andere brachten, werden geacht invloed te hebben op de onderlinge handel omdat hun passagiers afkomstig waren van buiten Illinois en waarschijnlijk ook zouden verder reizen naar plaatsen buiten de Staat, zij het vanaf een ander station dan dat van aankomst. Zelfs prostitutie werd beschouwd als een daad van handel tussen Staten die viel onder het federale strafrecht, namelijk als een vrouw van de ene Staat naar een andere werd vervoerd voor 'doeleinden als prostitutie, verleiding, of enig ander onzedelijk doel.'
Contractuele verplichtingen
In het dagelijks leven worden Amerikanen in vrijwel alles wat zij doen, geconfronteerd met deze tweeledige soevereiniteit. Volgens de grondwet van de Verenigde Staten mogen de afzonderlijke Staten zeer veel zaken regelen met betrekking tot het leven van de burgers (voor zover althans de Amerikaanse overheid überhaupt het grondwettelijke recht heeft zich met het leven van de burgers te bemoeien).
Een voorbeeld is het sluiten van contracten. Het recht van twee of meer personen om contractuele afspraken te maken is universeel. De federale grondwet verbiedt expliciet het opstellen van wetten die contractuele verplichtingen in gevaar kunnen brengen. Contracten kunnen ook altijd via de rechtbanken in elke Staat worden afgedwongen. Toch geeft de grondwettelijke macht om de handel tussen Staten te regelen de federale overheid de mogelijkheid om tot op zekere hoogte ook het aangaan van contracten in zekere mate te reguleren.
Federalisme tegen staatsrechten
Het Amerikaanse federalisme is al meer dan tweehonderd jaar een spannende balanceeract op het slappe koord, waarbij de federalisten het opnemen tegen de voorvechters van de rechten van de afzonderlijke Staten. De voorstelling is nog niet afgelopen en ook het einde is niet in zicht.
Als de Staat Illinois inkomstenbelasting heft van bewoners van Missouri die dagelijks de Mississippi oversteken om in Illinois te gaan werken, dan probeert Missouri een soortgelijke belasting te heffen op mensen die vanuit Illinois naar Missouri komen. En voor deze Staten kunnen willekeurige andere namen worden ingevuld, het resultaat blijft hetzelfde. Advocaten, accountants en politici varen wel bij dergelijke praktijken, die uiteindelijk altijd uitmonden in een voor alle partijen acceptabel compromis. Als dat niet zou gebeuren, zouden complete industrietakken vertrekken naar vriendelijker oorden.
De grenzen van het soevereine recht van afzonderlijke Staten om hun eigen zaken te regelen, en, als gevolg daarvan, de grondwettelijke verplichting voor iedere Staat om de officiële wetten en documenten van een andere Staat 'te erkennen en te eerbiedigen', zijn keer op keer getoetst door het Hooggerechtshof van de Verenigde staten. Een goed voorbeeld is de bekende road to Reno. Nevada is een Staat met prachtige natuurgebieden, besneeuwde bergtoppen, glinsterende rivieren vol forellen en uitgestrekte wilde woestijngebieden. Desondanks trok Nevada, voor de komst van het verkeers- vliegtuig en het netwerk van autosnelwegen dat de Staten onderling met elkaar verbindt, maar weinig toeristen. Er was uiteindelijk helemaal niets te doen.
Nevada vond het antwoord door alle deuren wijd open te zetten. Gokken werd gelegaliseerd en lokale overheden mochten, als ze dat wilden, kiezen voor het legaliseren van prostitutie. Bovenal maakte Nevada het eenvoudig om te scheiden. Je kon gewoon bij een rechtbank binnenlopen, een aanvraagformulier invullen, leges betalen en presto: je was gescheiden. De andere huwelijkspartner werd tot zijn of haar verrassing per post op de hoogte gesteld van het feit dat de Staat Nevada het huwelijk had ontbonden.
Maar dat ging toch wat te ver. Uit angst voor de teloorgang van stabiele gezins- en familieverbanden en de daaruit voortvloeiende onzekerheid over eigendomsaanspraken, besloot het Amerikaanse Hooggerechtshof dat dergelijke snelle scheidingen geen aanspraak konden maken op het recht op 'volledige erkenning en eerbiediging'. Hierdoor erkende geen enkele andere Staat de snelle scheidingen van Nevada. Het bleven mooie documenten, voorzien van het grootzegel van de Staat Nevada, prachtig om in te lijsten, maar niet rechtsgeldig. Kort daarna veranderde Nevada de wetgeving waardoor men in de Staat woonachtig moest zijn om een scheiding te kunnen aanvragen, moest de andere huwelijkspartner in persoon worden geïnformeerd en moest er 'jurisdictie ten aanzien van bezittingen' zijn voordat een regeling over eigendom kon worden uitgevaardigd. Maar wat gokken en prostitutie betreft, is Nevada nog steeds een soevereine hemel op aarde.
Abortus
Uiteindelijk is het altijd het Amerikaanse Hooggerechtshof dat aan de hand van de Grondwet het evenwicht in stand houdt tussen de rechten van de Staten en de rechten die zijn voorbehouden aan de federale regering. De vraag rijst of de uitspraken van het Hooggerechtshof voorspelbaar zijn, hetzij in het voordeel van de Staten hetzij in het voordeel van de federale regering. De omstreden vraag van het recht op abortus geeft hier meer inzicht over.
Mag een Staat, onder de zijn toegekende constitutionele macht, bepalen of, en onder welke omstandigheden, een vrouw recht heeft op abortus? Voor 1973 waren de afzonderlijke Staten gemachtigd het recht op abortus te erkennen of te verbieden. Het resultaat was dat in een aantal Staten dit recht werd erkend en in andere niet. Maar in 1973, in de zaak Roe versus Wade, sprak het Hooggerechtshof uit dat alle vrouwen een federaal, grondwettelijk recht hebben om zich te laten aborteren.
Zestien jaar later, nadat een aantal rechters wegens pensionering of overlijden was vervangen, kwam het Hooggerechtshof bijna op deze uitspraak terug naar aanleiding van een zaak uit een andere Staat (Missouri). Als dat was gebeurd, dan hadden vrouwen die een abortus wilden, moeten uitwijken naar een Staat waar dit recht wordt erkend. De uiteindelijke uitspraak in 1989 handhaafde de federale, grondwettelijke richtlijn, in principe voor alle Staten gelijk.
Whisky in een droge county
Er zijn veel gebieden waarop de 'soevereine' Staten van het federale verbond de vrijheid hebben hun eigen beleid uit te stippelen. De Staten stellen zelf de regels op wat betreft de produktie en verkoop van alcoholische drank, en soms kunnen zelfs counties, nog een bestuursniveau lager, in eigen kring een bijzonder besluit nemen. Neem het voorbeeld van Lynchburg, Kentucky. Lynchburg is de 'droge' county waar Jack Daniels' whisky wordt gemaakt. Hij mag er echter niet worden gedronken, daarvoor moet je één county verderop.
Ook bepalen de Staten de minimumleeftijd voor alcohol- consumptie. Als deze leeftijd in de ene Staat 18 jaar is en in een naburige Staat 21, dan ontstaat er een probleem wanneer jongeren tussen de 18 en de 21 jaar aan de andere kant van de staatsgrens een paar pilsjes gaan drinken (vooropgesteld dat ze oud genoeg zijn voor een rijbewijs, want ook de regeling daarvoor varieert per Staat). Zo'n situatie leidt onherroepelijk weer tot de vraag of er federale wetgeving nodig is voor 'interstate drinking'(het transport van alcoholische dranken tussen Staten, is al op federaal niveau geregeld).
Staatsmilitie
In Amerika vergeet men nogal eens dat een groot deel van de strijdkrachten niet onder bevel staat van de opperbevelhebber (de President), maar van de gouverneurs van de verschillende Staten, Zij leiden namelijk de reserve landmacht-, luchtmacht- en marine-eenheden die nu de National Guard heten, hoewel de vroegere naam Staatsmilitie veel toepasselijker was. Ten tijde van oorlog of een nationale noodtoestand kan deze gewapende macht onder bevel van de President worden gebracht. In vredestijd en zolang het in het land rustig is, staan deze soldaten onder bevel van de gouverneurs van de diverse Staten en worden zij veelal ingezet bij de bestrijding van door de natuur of de mens veroorzaakte rampen. President Reagan gebruikte echter de National Guard om mede op te treden in Midden-Amerika, toen hij op federaal niveau daarvoor geen gelden en toestemming kreeg. Hij richtte zijn verzoek tot conservatieve gouverneurs, die daarover zelfstandig beslisten.
Belastingen
Een heel apart probleem voor de burgers van federale landen zijn de belastingen. Aanvankelijk hadden de afzonderlijke Staten het recht belastingen te heffen en ontving de federale regering haar inkomsten uit douanerechten en leges voor overheidsdiensten. In de loop der jaren zijn de verhoudingen echter veranderd. Nu is de federale overheid de ontvanger van de grootste hap van de belastingen, de inkomstenbelasting. Naarmate de dienstverlening van de centrale overheid groeide ten opzichte van die van de Staten, had deze immers meer inkomsten nodig.
Natuurlijk weerhoudt dit de Staten niet om een eigen pakket aan belastingen te heffen, zoals inkomstenbelasting, omzetbelasting, gebruiksbelasting, eigendomsbelasting en andere heffingen. Een Amerikaan die in New York woont, regelmatig in New Jersey werkt en ook af en toe inkomsten ontvangt uit Pennsylvania, moet alleen al wat de inkomsten- belasting betreft rekenen op aanslagen van alle drie de Staten, naast die van de federale regering en van de stad waar hij woont. Aan de andere kant hoeft een inwoner van New Hampshire geen staatsinkomenstenbelasting te betalen – die kennen ze er niet.
Er zijn heel wat manieren om het systeem ten eigen bate te manipuleren. Sommige Staten hebben speciale belastingregels om bedrijven aan te trekken. Vandaar dat veel bedrijven zijn gevestigd in 'belastingvriendelijke' Staten als Delaware, waar ze van de belastingwetgeving profiteren maar eigenlijk alleen via een postadres aanwezig zijn. Postorderbedrijven hebben baat bij het feit dat kopers die niet in de Staat wonen geen salestax hoeven te betalen (tussen de zes en de tien procent bovenop de prijs). Dat is ook de reden dat een bewoner van Washington die in New York flink winkelt, zijn oogst liever thuis laat bezorgen dan zelf mee neemt: die kosten zijn lager dan de uitgespaarde salestax.
Ingewikkelde relaties
Hebben de burgers nu last van of baat bij een federaal systeem? Dat is een vraag die nog nooit aan een willekeurige groep burgers is voorgelegd. Waarschijnlijk is het te moeilijk om een goede vragenlijst op te stellen, gezien de ingewikkelde relaties tussen de Staten en de federale overheid, de lusten en de lasten, en een algemeen gebrek aan inzicht van de burgers in die ingewikkelde relaties.
Het is best mogelijk dat de federale Staat zich zal blijven ontwikkelen in de richting van een uiteindelijke nationale Staat, ten koste van de mogelijkheid van Staten en burgers om hun eigen lot te bepalen, afgezien van de meest triviale kwesties. Zo kunt u vanwege het salmonellagevaar sinds 1 januari 1993 in New Jersey niet meer eggs benedict bestellen, noch een spiegelei of een biefstuk tartaar (die rauwe eieren bevat). U moet nu naar buurstaten New York, Pennsylvania of Delaware voor uw favoriete gerecht. Het is immers niet erg waarschijnlijk dat het Hooggerechtshof zich zal uitspreken over de vraag of rauwe eieren onder de Grondwet vallen, en dus een uniforme regeling behoeven.
Maar andere kwesties zijn allesbehalve triviaal, zoals de doodstraf. Deze is nog steeds niet strijdig verklaard met het Achtste Amendement op de Grondwet van de Verenigde Staten, dat het opleggen van 'wrede en ongebruikelijke straffen' verbiedt. Met enkele uitzonderingen (zoals voor jongeren onder de 16 jaar, voor wie de doodstraf strijdig met de Grondwet is verklaard) kunnen de Staten zelfstandig beslissen of ze al dan niet doodvonnissen willen uitspreken. Sommige Staten doen het wel, andere niet. De seriemoordenaar Ted Bundy had de pech in Florida te worden opgepakt, een Staat die de doodstraf wel kent. In alle Staten is de gouverneur gerechtigd tot op het laatste moment voor de executie gratie te verlenen. Uiteindelijk blijft het dus een kwestie van geluk hebben.
Vredesrechten
Maar de doodstraf vormt nauwelijks een happy end voor dit verhaal over de lusten en de lasten van de federale Staat. Het huwelijk biedt daarvoor een gelukkiger onderwerp. Hoewel steeds meer mensen hun geluk zoeken en vinden in andere samenlevingsvormen, is het huwelijk nog steeds een belangrijke pijler van de samenleving. Het is, onder andere, een contractuele verplichting tussen twee mensen. En inderdaad is het in een aantal Staten eenvoudigweg niet meer en niet minder dan dat.
Dergelijke 'huwelijken zonder boterbriefje' worden erkend. Om te kunnen bewijzen dat een dergelijk huwelijk bestaat, zijn er door de rechtbanken een aantal 'bewijsrichtlijnen' opgesteld (bijvoorbeeld een x aantal jaren samenwonen). Om te trouwen eisen de meeste Staten een huwelijksdocument, bloedproeven, registratie en een wachttijd, zodat het huwelijk toch net wat moeilijker is.
In een paar Staten kan een stel eenvoudigweg naar een vredesrechter toestappen, op elk willekeurig tijdstip van de dag of de nacht. Die zal graag een huwelijk voltrekken, terwijl zijn vrouw op het orgel speelt. Uiteraard wel tegen een bepaalde vergoeding. Binnen enkele minuten is het gelukkige stel getrouwd volgens de wetgeving van de desbetreffende Staat en de geldigheid van het huwelijk zal in alle andere Staten worden erkend. Nevada is nog steeds zo'n Staat waar trouwen heel eenvoudig is. De duizenden toeristen die de Staat jaarlijks bezoeken, worden tot een huwelijk verleid door rijen en rijen kleine kapelletjes, die elkaar beconcurreren met lage kosten en extraatjes, zoals namaak-gouden trouwringen, bloemen, bruidsmeisjes en trouwjurken met witte sluiers die door de bruid kunnen worden gehuurd.
Als we ons dan herinneren dat Nevada ook een van de slechts twee Staten is waar de vrijheid van gokken bestaat, dan is het in ieder geval consequent dat men in Nevada zowel het trouwen als het spelen aan fruitautomaten volledig vrij laat. Per slot van rekening betreft het in beide gevallen een gok en trekken beide toeristen. En de toeristenindustrie profiteert in hoge mate van de verscheidenheid in wetgeving in de vijftig Staten. Advocaten noemen het marktbewust winkelen: wat je in de ene Staat niet kunt krijgen, lukt je misschien wel in een andere Staat.
Handel
Klinkt het allemaal alsof de federale Staat van de Amerikanen een volk heeft gemaakt van wetsontduikers die constant op zoek zijn naar de mazen in de wetgeving? Alsof zij een systeem hebben geschapen dat hen het recht geeft plaatselijke (of staatsgebonden) verordeningen te omzeilen? Misschien wel, en toch misschien ook weer niet. Overal proberen mensen hun voordeel te doen op manieren die hen in hun eigen omgeving niet ten dienste staan. Het hele idee van handel is daarop gebaseerd. De noordoostelijke Yankees en de zuiderlingen die gezamenlijk Amerikaans federalisme in het leven riepen, waren uiteindelijk boven alles handelaren. Onder hen bevonden zich een aantal uitstekende juristen en een groot aantal liefhebbers en bewonderaars van de klassieke oudheid. Het resultaat was de ideale mix van de cocktail die federalisme heet.