Ademloos zitten de luisteraars aan het toestel gekluisterd: in de beursrubriek van Radio 1 wordt gespeculeerd over wat Alan Greenspan zal gaan doen met de rentestanden en, 'zoals je weet, Govert/Clairie', als de rentestanden omlaag gaan is dat goed voor de aandelen, als ze omhoog gaan, stappen beleggers over in obligaties. Ja, ja, zie je Govert/Clairie knikken. Ook in Nederland is Alan Greenspan, de president van de Amerikaanse centrale bank, de Federal Reserve, een huishoudnaam geworden. Het spreken of het zwijgen van deze bankier kan onze economische toekomst beslissend beïnvloeden, zo lijkt het.
Sommige Amerikanen gaan nog een stapje verder. Toen de Federal Reserve in maart de rente met een half procentpunt verlaagde in plaats van met de verwachte driekwart, kelderde de Amerikaanse beurs. Onmiddellijk belden honderden kwade beleggers naar het financiële televisiestation CNBC om het aftreden te eisen van Alan Greenspan, de voorzitter van het Amerikaanse centrale banksysteem. Zo'n miezerige verlaging zou niet voldoende zijn om de economie op zijn groeipad te houden en dus was het zijn schuld dat de beurs duikelde.
Het was een veelzeggend moment, in meerder opzichten. Niet alleen vertelde het iets over de naïviteit en het korte termijndenken van de gemiddelde investeerder, en over diens onkunde, het was ook illustratief voor de publieke perceptie van de 75-jarige voorzitter van het Federal Reserve System. Sinds hij aantrad in 1987 is Greenspan de verpersoonlijking geworden van de boom-economie, degene die alle lof kreeg voor tien jaar economische groei. De exegese van de spaarzame uitingen van de chairman is inmiddels tot kunst verheven, ze worden tot op de komma geanalyseerd en geïnterpreteerd. Als een modern orakel heeft alles wat Greenspan doet, zegt of niet zegt een diepere betekenis. Eén onbezonnen zucht en honderden miljoenen worden verdiend of verloren, eén verkeerde glimlach en presidenten worden gemaakt of gebroken, één multi-interpretabel woord en paniek breekt uit.
Hoewel er geen tekenen zijn dat Greenspan zelf deze toeschrijving van macht vervelend vindt, is hij grotelijks overdreven. Het is niet zo dat de afgelopen twintig jaar de rol van de Federal Reserve en zijn voorzitter sterk is veranderd of gegroeid. Wel heeft de koersexplosie van aandelen geleid tot overdreven aandacht voor de beurzen en de media verleid tot een blijkbaar onweerstaanbare behoefte om nieuws daarover te personaliseren. Vandaar dat gebel met CNBC. Iemand moet toch verantwoordelijk zijn? Zo wordt de heilige van gisteren de duivel van vandaag. Meestal is het teveel moeite om uit te leggen dat Alan Greenspan geen solist is die op een achternamiddag wat beslist, maar voorzitter van een ingewikkeld systeem met een collectieve verantwoordelijkheid. En het is al helemaal niet en vogue om, al was het maar als voetnoot, te vermelden dat het sturen van economieën zo goed als onmogelijk is. Feit is dat degenen die dat moeten proberen, het even vaak bij het goede als bij het verkeerde einde hebben.
Regisseur op de achtergrond
Een centrale bank doet niets anders dan de punch weghalen als het feest op zijn hoogtepunt is. Zo omschreef Greenspans voorganger, Paul Volcker, de taak van de Federal Reserve. Hij had er ook bij kunnen zeggen dat de bank de punch agressief opdringt als het feestje niet op gang wil komen. En ook dat je nooit weet wanneer het daarvoor het moment is of hoeveel alcohol je in de punch moet gooien. Maar het is een helder beeld: centrale banken zijn regisseurs op de achtergrond die geacht worden hun hoofd erbij te houden. Ze moeten steeds één stap voorlopen op de feestgangers.
De fundamentele opdracht van alle centrale banken, of ze nu Nederland, Europa of Amerika als werkterrein hebben, is het garanderen van een stabiel financieel economisch systeem. De doelstellingen van economisch beleid zijn in elk economieboek te vinden: bevordering van economische groei en werkgelegenheid zonder verlies aan koopkracht en met behoud van een evenwichtige betalingsbalans, plus het het toezicht op de particuliere banken en een rol als bankier van de overheid. In dit opzicht onderscheidt de Amerikaanse Federal Reserve zich niet.
Wel zit het systeem in de Verenigde Staten wat ingewikkelder in elkaar dan elders. Dat heeft een geschiedenis. Van oudsher wantrouwen Amerikanen centrale instellingen en bankiers. Maar de combinatie van beide was altijd al goed voor vergaande paranoia en populisten spinnen al sinds het begin van de republiek garen bij aanvallen op bankiers en het grootkapitaal.
Niemand beleefde daar meer plezier aan dan president Andrew Jackson (1829-1837). Nu was de in 1819 opgerichte Bank of the United States een particuliere instelling die op zijn best autocratisch en oncontroleerbaar was en op zijn slechts een corrumperende factor. Jackson, de eerste president uit het Westen, haatte bankiers, ongeveer net zo sterk als bankiers een afkeer hadden van de toenemende democratisering waarvan Jackson de exponent was. Toen tegenstanders van Jackson de Bank tot inzet maakten van de verkiezingen van 1832, haalde Jackson een klinkende overwinning en schafte de Bank af. Bijna een eeuw lang zouden centraal bankieren en monetair beleid een twistappel blijven. Er was duidelijk behoefte aan een regulerende instantie, maar geen politicus durfde er zijn handen aan te branden. zie ook geschiedenis.
De hele negentiende eeuw door holde het land van de ene 'panic' naar de andere. Honderden banken gingen over de kop met vaak desastreuze gevolgen voor de economie die van de boom naar recessie holde. Pas in 1913 was het klimaat rijp voor hervormingen. In de snel groeiende economie waarin steeds meer geld rondging, werden financiële crises steeds gevaarlijker en bleek de regering steeds meer afhankelijk van superbankiers als J.P. Morgan om ze op te lossen. Toen in 1907 zelfs Morgan maar ternauwernood een totale ineenstorting van het banksysteem kon voorkomen, was iedereen het erover eens dat er iets moest gebeuren.
Onafhankelijke board of governors
Het Federal Reserve Systeem dat in december 1913 werd ingesteld was een compromis, afgedwongen door president Woodrow Wilson. De banken wilden best wel bescherming, structuur en hulp, maar dan liefst in de vorm van zelfregulering. Daar trapte Wilson niet in. Hij wenste alleen te helpen als de federale overheid een stem in het kapittel kreeg. Zo kwam men uit op een stelsel van twaalf regionale Federal Reserve Banks, dat de banken in die regio zelf zouden runnen. De zeven leden van de overkoepelende Board of Governors zouden daarentegen door de president worden benoemd. De Governors zouden bovendien overlappende termijnen krijgen van veertien jaar, om de onafhankelijkheid te waarborgen. Uit de leden van de Board mag de president een voorzitter kiezen voor een termijn van vier jaar. Hij of zij rapporteert aan het Congres, overlegt met de president en praat regelmatig met de minister van Financiën.
In grote lijnen is dit systeem sinds 1913 niet veranderd, al zijn de taken van het de Federal Reserve Systeem nog wel wat uitgebreid. Was het systeem in eerste instantie bedoeld om de periodiek terugkerende bankencrises te stoppen, in de jaren dertig kwam daar de autoriteit bij om de reservevereisten van banken en de margevereisten van aandelenrekeningen vast te stellen. Na de depressie en de Tweede Wereldoorlog was Keynesiaans beleid de rigeur en bemoeide de overheid zich meer met economische beleid. Daarmee groeide ook de rol van de Federal Reserve als bankier van die overheid.
Als er wordt gespeculeerd over de rentestanden dan gaat het over het monetair beleid van de Federal Reserve, dat wil zeggen hoeveel of hoe weinig geld er in de omloop gebracht wordt. Daarvoor is een apart orgaan, het Federal Open Market Committee (FOMC), dat in New York gevestigd is. Het FOMC bestaat uit de zeven gouverneurs plus vijf van de twaalf regionale presidenten, roulerend op jaarbasis. Iedere maand komen deze mensen bij elkaar in een niet openbare vergadering om de grenzen van de groei van de geldvoorraad te bepalen. Ter voorbereiding wordt een Beige Book gemaakt waarin allerlei kerngegevens zijn te vinden die helpen bij de besluitvorming.
De Fed kan op drie manieren actief zijn: via de reserve vereisten (hoeveel geld banken en andere financiële instellingen in de kluis moeten hebben ter dekking van hun activiteiten), de hoogste van het disconto (de rente waartegen de Fed geld uitleent aan banken) en via open-markt operaties zoals het kopen en verkopen van Treasury Papers. De Fed kan de geldvoorraad namelijk vergroten of verkleinen door het uitschrijven of het aankopen van cheques op de Amerikaanse overheid – US Government Securities.
Dit monetaire beleid is de meest zichtbare activiteit van de Fed. Overigens is het lang niet vanzelfsprekend welk middel wordt gebruikt en op welke manier. Net als nu was het in de jaren vijftig populair om via de rentestanden de economie te remmen (hoge rentes) of te stimuleren (lage rentes). Voor finetuning leent het zich niet. Ten eerste duurt het veel te lang voor het effect van een lagere rente echt doorwerkt en ten tweede spelen ook de verwachtingen van de investeerders een rol. Als pessimisme heerst en er sprake is van overcapaciteit, zoals nu, dan helpt een lage rente niet om investeringen aan te jagen. In Japan is de reële rente al langere tijd vrijwel nul zonder het stimulerend werkt.
In de jaren zestig maakte men zich minder druk om de rente. Een beetje inflatie werd op de koop toegenomen als het maar leidde tot volledige werkgelegenheid en flinke groei. Toen dat in de jaren zeventig uit de hand liep, schakelde men over op het toen modieuze manipuleren van de geldvoorraad waarbij economen heftig debatteerden over hoe je dat precies moest meten en welk deel je precies moest en kon beïnvloeden (M-1, M-2 en M-3 waren toen bekende termen). Ook dat bleek tasten in het duister en sinds 1982 hanteert men de rente weer als het belangrijkste middel.
Breken van de inflatiespiraal
De enorme aandacht voor de voorzitter van de Fed dateert van de benoeming van Paul Volcker in 1979. De jaren zeventig hadden een gestadige erosie van de economie laten zien, met een stevige en langdurige dip in de aandelenkoersen, twee olieschokken, toenemende inflatie en stagnerende economische groei. Het Keynesiaanse dogma, dat een beetje inflatie goed was voor de groei van de werkgelegenheid, werkte niet meer. Inflatie en werkloosheid gingen hand in hand. De verwachting dat de inflatie verder zou stijgen, leidde tot een inflatiespiraal die maar niet gebroken kon worden.
Toen president Carter in 1979 Volcker benoemde, was dat uitdrukkelijk een poging om het tij te keren. De benoeming van een sterke man (Volcker was voorzitter van de Newyorkse Federal Reserve) maakte duidelijk aan de markt dat inflatie zou worden aangepakt, ook als dat politiek onaangenaam was. In de monetaristische mode van die tijd (Milton Friedman had in 1976 de Nobelprijs gewonnen) besloot de Fed om de geldvoorraad aan banden te leggen. De rente werd vrijgelaten en liep door dit krap geld beleid hoog op, tot meer dan twintig procent. Het gevolg was een flinke recessie, de diepste sinds de jaren dertig.
Het kostte Jimmy Carter zijn presidentschap. Hij had beloofd Volcker vrij te laten (anders dan bijvoorbeeld Richard Nixon die 'zijn' Fed voorzitter flink aan geldpomp zette rond verkiezingstijd) en hield woord. Carters opvolger, Ronald Reagan, stond formeel ook de strenge lijn voor van de monetaristen, al was ook hij niet blij met de gevolgen. Bovendien joeg hij de rente nog verder op door het begrotingstekort te laten oplopen waardoor de overheid zelf moest lenen op de geldmarkt.
De recessie verdiepte zich verder maar dat was, zo stelde Volcker achteraf, de enige manier om het land uit de spiraal te halen. Niettemin sloeg Volcker in de zomer van 1982 abrupt een andere koers in. De officiële reden was het 'vergemakkelijken van het economisch herstel' maar belangrijker was dat er een internationale bankcrisis aan de horizon doemde omdat Mexico zijn schulden niet meer kon betalen. Dat zou een flink aantal Amerikaanse banken in de problemen brengen. Maar Volcker was ook pragmaat. Gaandeweg had de Fed ontdekt dat het controleren van de geldvoorraad per se nogal moeilijk is. Men besloot om de rente weer als 'target' te nemen. De reële rente bleef voorlopig hoog, omdat de inflatieverwachtingen nog niet helemaal waren verdwenen, maar vanaf 1983 begon de economie aan een enorme groeispurt. Volgens velen lag dit beleid van Volcker aan de basis van deze groeiperiode. Niet volgens de Reagan-supporters die Volcker te machtig vonden en hem graag aan de dijk hadden gezet. Maar Reagan was gedwongen Volcker te herbenoemen om het vertrouwen van de markten te behouden. De boomlange Volcker, een liefhebber van grote sigaren en uitgesproken meningen, gold nu definitief als de machtigste man van Amerika.
Greenspan erfde de bloeiende economie én Volckers status als krachtpatser toen hij in 1987 benoemd werd. Binnen twee maanden moest hij zijn status als superman verdedigen, zij het in zijn rol als crisismanager. In oktober 1987 duikelde de aandelenmarkt op één dag met 22 procent. De grootste financiële instellingen, die zwak gekapitaliseerd waren en grote schulden hadden aan elkaar, zouden in ernstige problemen raken als de geldmarkten opdroogden door gebrek aan kopers of leners. Samen met de voorzitter van de Newyorkse Federal Reserve, Gerald Corrigan, greep Greenspan in door de banken een steungarantie te geven, ook als ze tijdelijk niet meer voldeden aan de solvabiliteitseisen. Daarmee ging hij zijn boekje te buiten, maar het was voldoende om de markt gerust te stellen. Binnen korte tijd vervolgde de aandelenmarkt zijn weg omhoog. Ook bij de Mexicaanse crisis in 1994, de Azië crisis in 1998 en het debacle van de Long Term Capital Management in datzelfde jaar, dat veel banken in de problemen had kunnen brengen, trad Greenspan snel op. Tijdens de Azië crisis, in de herfst van 1998, verlaagde hij de rente drie maal, terwijl de VS toen toch een periode van sterke groei doormaakten. De redenen hadden volgens financieel journalist Wolfgang Munchau weinig te maken met de economie van de VS maar alles meet crises in Azië en Rusland en de bijna ineenstorting van het hedgefund in Amerika zelf. Munchau trekt daar de conclusie uit dat een centrale bank gewoon moet doen wat ze moet doen: de stabiliteit bewaren, ongeacht wat de financiële markten daarvan vinden.
Onaantastbaar en ondemocratisch
De combinatie van de groei-economie, de gevoeligheid van de markt voor korte termijninformatie en Greenspan succes als orakel en als crisismanager, hadden hem tot begin dit jaar een vrijwel onaantastbare status gegeven. Maar niet iedereen roept Hosanna over de rol van de Federal Reserve en zijn voorzitter. Volgens critici als William Greider, die een heel boek volpende over de perfide invloed van de centrale bank, is het hele systeem ondemocratisch en vijandig aan de belangen van de gewone burger. Greider valt de Fed aan van de linkerzijde, maar het aardige is dat dit populistisch argument ook gehanteerd wordt door rechts. Zowel neoliberalen en supplysiders onder Reagan en Bush als keynesianen onder president Clinton, klaagden steen en been over de beperking van de potentiële groei door de Fed. Greenspan zou te bang zijn voor inflatie, riepen ze met typerende vergeetachtigheid over de oncontroleerbare prijzen nog maar twintig jaar geleden.
In Greiders visie is alles een samenzwering, of nu een Democraat of een Republikein wordt geholpen. Achter 'een masker van belangenloze technocratische expertise' zo schreef Greider in The Nation, behartigt de Chairman (zoals hij consequent wordt genoemd) de belangen van de bankiers en financiers, de rijken in het algemeen. Andrew Jackson zou het gemakkelijk herkend hebben.
Andere critici verwijten Greenspan juist dat hij zich door de nieuwe economie in de luren heeft laten leggen. Terwijl hij in 1998 nog waarschuwde voor de irrationeel hoge aandelenkoersen, leek hij in de jaren daarna zelf gewonnen voor de nieuwe verhoudingen. Toen president Clinton trots verkondigde 'We have built a new economy' liet Greenspan zich niet horen met een nuancerend geluid. Critici vinden dat hij de groei te lang heeft laten doorgaan en dat hij in de loop van 2000 juist te lang gewacht heeft met het verlagen van de rente. Te veel, te vroeg. Te laat, te weinig. Het zal steeds te horen zijn – en meestal achteraf. George Bush de Oudere is er nog kwaad over dat de Fed in 1990 de recessie niet had voorzien en te laat de rente verlaagde.
Fundamenteler is misschien dat de Fed misschien helemaal niet zoveel invloed heeft op de economie als degenen die Greenspan tot God of tot Duivel verhieven, wel denken. Tegen de huidige groeivertraging lijkt weinig rentekruid gewassen. Als bedrijven het vertrouwen verliezen, dan gaan ze echt niet meer investeren omdat de rente een puntje lager is. En als de consumenten tot hun nek toe in de schulden zitten, gaan ze echt niet meer verplichtingen aan. In dat opzicht is de nieuwe economie weinig anders dan de oude.
Sowieso lijken de reacties op uitspraken van Greenspan en beslissingen van de Fed nogal overdreven als je het voorspellend vermogen van de centrale bank bekijkt. Greenspan en zijn Federal Reserve mistte de recessie van 1990-1991 en stond te snel op de rem in 1994 en gooide misschien te laat de rente omlaag in 2001. En hoewel Greenspan waarschuwde dat de aandelenkoersen 'irrationeel' hoog waren in 1998, deed hij niets om de ballon van de nieuwe economie wat te laten leeglopen voordat hij plofte. Hij had, in de woorden van Volcker, de punch bowl weg moeten halen voordat de feestgangers zich bezatten.
Centrale bankiers zijn er niet om aandeelhouders tegen zichzelf te beschermen en in die zin zaten de kijkers van CNBC er helemaal naast. Maar het valt Greenspan aan te rekenen dat hij zich die rol van supervertrouwenspersoon heeft laten aanleunen. Nu beperkt het zijn vermogen om slecht nieuws af te leveren. Zo bezien heeft de prominente rol van de voorzitter van de Fed zijn langste tijd gehad. De opvolger van Greenspan zal noch God, noch Duivel willen zijn, maar gewoon, een duffe bankier.