Als de president de machtigste man van de wereld is, dan is de senaat het machtigste gekozen orgaan: zij kan presidenten maken en breken. In het Amerikaanse systeem van gescheiden machten is de wetgever op zijn minst de gelijke van de president. Het Huis van Afgevaardigden, de andere kamer in het tweekamersysteem, heeft vrijwel gelijke bevoegdheden (het Huis mag nieuwe belastingen invoeren) maar uiteindelijk kan de senaat vaak een stempel drukken.
De Senaat heeft namelijk iets extra: de president moet alle verdragen met andere landen voorleggen aan de Senaat, die daarover met tweederde meerderheid moet beslissen – oftewel, 34 Senatoren kunnen het verdrag torpederen. Bovendien moet/mag de Senaat alle presidentiële benoemingen van enig belang goedkeuren: kabinetsleden, ambassadeurs, federale rechters, openbare aanklagers, hoge militairen.
Het is een eindeloos terrein van frustratie en machtsspelletjes. President Clinton die herhaaldelijk benoemingen zag afgewezen en nog in 1999 een stemming verloor over het Nucleaire Proliferatie Verdrag, kan daarover meepraten. Senatoren hebben verder een ongeschreven recht op advies over federale benoemingen in hun staat, op voorwaarde dat ze passen in het profiel en niet al te zeer tegen de heersende politieke trend ingaan.
Omdat de Senaat een buitengewone nadruk legt op senioriteit, kunnen leden die jong gekozen worden en lang blijven, enorme invloed krijgen. Dat is een van de redenen dat senatoren van kleine staten, waar de concurrentie voor een positie minder is, lang blijven en invloedrijk zijn. Denk aan senatoren als Ted Stevens van Alaska, Joe Biden van Delaware. Het leidt ook tot oude mannen in de Senaat. In 2008 waren 26 van de 100 leden ouder dan 70 jaar.
Politiek machtscentrum
Met Amerikaans gevoel voor overstatement wordt de Senaat wel aangeduid als `the world’s greatest deliberative body’, maar je kunt met meer recht spreken van `de meest exclusieve club ter wereld’. Senatoren zelf reutelen vaak over `this august body’ maar wat de Senaat is vooral een politiek machtscentrum. Honderd leden heeft de Senaat, twee voor iedere staat van de Unie, ongeacht het aantal inwoners (daardoor heeft North Dakota twee senatoren en slechts één Afgevaardigde).
Senatoren worden door de hele staat voor zes jaar gekozen, waarbij iedere twee jaar één derde deel naar de kiezers gaat – nooit twee tegelijk voor dezelfde staat, tenzij het een speciale verkiezing is voor een tussentijds opengevallen zetel. De Senatoren die in 2008 dus moeten worden herkozen, waren de winnaars in 2002. Vergelijk dat maar eens met Afgevaardigden: die zijn gekozen voor een specifieke, kleine groep kiezers in hun district en moeten iedere twee jaar naar de kiezer terug. Klik hier voor de sectie in de grondwet die daarover gaat.
Compromis
De Founding Fathers kwamen met de Senaat op de proppen als een compromis – in hun visie was het toen als enige direct gekozen Huis van Afgevaardigden het zwaarste orgaan (senatoren werden tot 1914 getrapt gekozen, namelijk door de wetgevende vergadering van hun staat, niet direct door de kiezers). Het compromis was nodig omdat de kleine staten (althans de weinig bevolkte staten) bang waren anders altijd door de dichtbevolkte staten met veel afgevaardigden te worden overstemd. Dus bedachten ze dat iedere staat, of het nu minuscuul Rhode Island was of het gigantische New York) twee `ambassadeurs’ in de hoofdstad moest hebben. Weer anderen zagen dit bovendien als een goede manier om beperkingen op te leggen aan de ongebreidelde volksmacht die anders via het Huis van Afgevaardigden zou regeren (we spreken 1785 en democratie was een nog redelijk onvolmaakt begrip).
Een deel van deze lieden zagen het ook als een opstapje naar een Amerikaanse Hogerhuis, een trefpunt voor de Amerikaanse aristocratie.Omdat de Senaat zo het resultaat was van een politiek compromis en niet van een doordacht bouwwerk van wetgevende instellingen, had men enige moeite een rol te vinden voor de club. Sommige opstellers van de grondwet geloofden dat het een adviesorgaan moest worden voor de president, anderen speelden met een idee van een hogerhuis voor `rijken en hooggeboren’. In de eerste jaren was er sprake van een instituut op zoek naar een rol. Met de groei van de Verenigde Staten groeide ook het Huis van Afgevaardigden, aangezien het aantal afgevaardigden samenhing met het aantal inwoners van het land.
Paradoxaal genoeg ondermijnde dat de rol van het Huis enigszins. Spreektijd werd beperkt en commissies kregen de sleutel tot de macht. Daardoor werd de Senaat het orgaan waarin de staten werden vertegenwoordigd en dat was in de strijd tussen federale macht en staatsmacht een belangrijke rol. Aanvankelijk hadden de heren niet veel te doen. In al hun waardigheid en irrelevantie zaten de Senatoren op koude dagen met zijn allen rond het vuur. Vaak gingen ze vroeg met reces zodat ze naar de veel levendiger debatten in het Huis konden luisteren.
Macht afhankelijk van president
Gedurende de negentiende eeuw hing de macht van de Senaat vooral af van de macht van de president, omgekeerd evenredig dan. Aangezien na Andrew Jackson (1829-1837) voornamelijk zwakke presidenten in het Witte Huis terecht kwamen, zaten de belangrijke politici in de Senaat. Lieden als John Calhoun, Daniel Webster en Henry Clay, bekend als de bliksem, de donder en de regenboog van de Senaat, debatteerden daar over slavernij en over de tegenstellingen tussen Noord en Zuid – de belangrijkste onderwerpen. Presidenten stonden min of meer aan de zijlijn. Alleen Lincoln omzeilde hun macht: tijdens de Burgeroorlog negeerde hij het Congres gewoon.
Aan het begin van de twintigste eeuw namen de Verenigde Staten een nieuwe rol op zich als wereldmacht en begon de federale overheid uit te dijen. Daarmee verschoof de macht in Washington naar de uitvoerende macht. De beide Roosevelts, Theodore (1901-1909) en Franklin (1933-1945) belichaamden die machtsverschuiving.Franklin D. Roosevelt walste tijdens zijn eerste honderd dagen gewoon over het Congres heen. Daarna hield hij de zaak onder controle door een sluwe mengeling van samenwerking, dreigementen en patronage – en zo werkt de Amerikaanse politiek, als hij tenminste werkt. Toch verloor ook Roosevelt veel van zijn effectiviteit toen de senatoren van het Zuiden hem in de steek lieten. Niettemin deden zijn New Deal en de Tweede Wereldoorlog de machtsbalans doorslaan naar de president. De Senaat bleek een klein, ouderwets orgaan met ondoorzichtige en omslachtige regels en gewoonten, zonder de middelen en de interesse om te gaan met de naoorlogse wereld waarin Amerika zich als supermacht manifesteerde.
Zo ontwikkelde zich onder president Truman (een ex-senator die juist daardoor veel ex-collega’s jaloers maakte) een titanenstrijd tussen de isolationisten onder leiding van Robert Taft Jr. van Ohio. Nu kon Truman doctrines rustig afkondigen en ook het Marshall plan wel beloven, maar geld voor de uitvoering moest hij van het congres krijgen, net als toestemming voor de ratificatie van het NAVO verdrag. De sleutelfiguur bleek Senator Arthur Vandenberg van Michigan, een would be staatsman. Trumans medewerkers spendeerden weken aan het opvrijen van Vandenberg en toen hij eenmaal om was, overtuigd dat het lot van de wereld in zijn handen lag, toen kwam de rest vanzelf mee.
Buitenlands beleid
De zeggenschap over buitenlands beleid is altijd omstreden geweest. Voor de bijna tweehonderd keer dat een president sinds 1789 militairen in het buitenland heeft ingezet, gaf het Congres welgeteld vijf oorlogsverklaringen af. Ook ontliep de president stemmingen door gebruik te maken van zijn executive agreement – zo had de Senaat niets te maken met belangrijke overeenkomsten als die van Teheran, Jalta en Potsdam. Het dieptepunt was toen de Senaat in 1964 via de Tonkin resolutie president Johnson de vrije hand gaf in Vietnam. Dat was ook meteen het keerpunt want sindsdien zitten de Senatoren er weer bovenop. Zozeer dat Richard Nixon de War Powers Act over zich heen kreeg, die de macht om militaire actie te ondernemen aan banden legde. Opeenvolgende presidenten hebben deze Act veelal genegeerd, al klaagden ze allemaal over hun beperkte mogelijkheden. Ronald Reagan had een aardige manier om zijn zin te krijgen. Zo was een strafexpeditie tegen Libië al ingezet toen hij de senatoren inlichtte. Als de heren het echt wilden, zo liet Reagan weten, dan konden de vliegtuigen nog wel teruggeroepen worden. Er was geen interesse. Een president met politiek krediet kan vaak de nationale belangenkaart uitspelen want senatoren dwarsbomen niet graag en public hun president.
De besluitvorming in de Senaat is een wildernis van regels en regeltjes, voornamelijk gebaseerd op een poging niemand voor het hoofd te stoten. Als een senator ‘object’ roept staat het hele apparaat stil. Eén enkele persoon kan het hele beleid in gijzeling nemen. Senatoren kunnen over alles spreken dat ze belangrijk vinden, zonder tijdslimiet, zoals in het Huis. Als er echt gediscussieerd wordt op de senaatsvloer is er meestal sprake van een stevig conflict. De meeste besluitvorming vindt plaats in de senaatscommissies. Loopt een voorstel daar vast, dan komt het helemaal niet in stemming. De voorzitters van de commissies (altijd leden van de meerderheid) hebben daardoor een enorme invloed. Vandaar dat een dinosaurusfiguur als Jesse Helms van North Carolina zo’n belangrijke stem heeft in het Amerikaanse buitenlandse beleid.
Deals en regels
Overtreding van de regels van courtesy is een doodzonde. Zo ging Joe McCarthy van Wisconsin, de communistenjager, pas een toontje lager zingen toen hij een censure-uitspraak aan zijn broek kreeg omdat hij de Senaat in diskrediet had gebracht. Alen Barkley, de senator die Harry Trumans vice-president werd, zei eens tegen een nieuweling: ‘Als je dènkt dat een senator dom is, spreek dan over hem als able, learned and distinguished. Als je overtuigd vent van zijn gebrekkige verstandelijke vermogens, rep dan van very able, learned en distinguished senator‘.
Gedurende de twintigste eeuw werd de senaat lange tijd gedomineerd door zuiderlingen. Dat waren stuk voor stuk conservatieve, meestal racistische Democraten met een lange staat van dienst en daarmee de senioriteit om alles te beheersen. Als meerderheidspartij beschikten ze over de voorzittersposten van de commissies. Deals waren (en zijn) een de orde van de dag. Van alle vijftig staten hebben er minstens veertig een afdeling van de Navy, van de Marine, in huis, ook al grenzen ze niet aan zee. En het is niet zonder reden dat Texas zoveel militaire bases heeft of dat het vluchtleidingscentrum van de NASA in Houston werd gevestigd.
De zuiderlingen frustreerden lange tijd alle vooruitgang op het terrein van burgerrechten en maakten daarvoor gebruik van de filibuster, de eindeloze spreekmarathon die ervoor moest zorgen dat de sessie vruchteloos ten einde liep of iedereen zo irriteerde dat ze een wetsonwerp lieten vallen. In de jaren dertig was Huey Long, de senator van Louisiana, de koning op dit terrein. Hij had heel wat uit te vechten met Franklin Roosevelt, die hem voor straf voor zijn dwarsliggerij het recht op federale benoemingen in Louisiana, zeg maar de patronage, had afgenomen. Long sprak in 1935 meer dan vijftien uur om een wetsontwerp van Roosevelt tegen te houden, pas toen hij een bezoek aan het toilet niet langer kon uitstellen, moest hij ophouden. Long vulde 85 bladzijden van de Congressional Record met commentaar op de grondwet, opinies en zelfs recepten voor zuidelijke gerechten als potlikker, turnip greens en corn bread. Het filibuster record staat op naam van de Republikein Strom Thurmond, die in 1957 maar liefst 24 uur oreerde tegen de wetten op de burgerrechten.
Sindsdien heeft men de regel ingevoerd dat zestig senatoren de spreektijd van een senator kunnen bekorten, waardoor filibusters nauwelijks meer voorkomen. De inmiddels licht dementerende Thurmond zit overigens nog steeds in de Senaat, meer dan vijftig jaar na zijn aankomst (in 1948 was hij zelfs presidentskandidaat voor de racisten in het zuiden).
In 1964 werd de door Lyndon Johnson voorgestelde burgerrechtenwetgeving door de Senaat zeventig dagen tegengehouden, totdat de president er eindelijk in slaagde een groep van 34 Senatoren te groeperen die het debat kon afbreken. Lyndon Johnson, de latere president, was zonder twijfel de beste senator van de twintigste eeuw. Hij was een geboren leider van deze verzameling eigenwijze betweters. Johnson stijl, een mengeling van beloftes, intimidatie, politieke analyse en regelrechte koehandel, leende zich bij uitstek voor een instituut van honderd man (vrouwen zaten er toen nauwelijks in).
Met strakke hand leidde Johnson niet alleen de Senaat maar ook de commissies die relevant waren. Eenmaal per jaar hield hij, als een soort schaduwpresident, een alternatieve troonrede. De meeste Senatoren dansten naar zijn pijpen, maar zijn macht dankte hij ook aan het feit dat tijdens zijn jaren als Majority Leader een Republikein, Dwight Eisenhower, in het Witte Huis zat. Die moest dus wel onderhandelen en daar was Johnson goed in.
De reden dat Lyndon Johnson als president ongemeen effectief was in het erdoor jassen van belangrijker wetgeving (tenminste in 1964 en 1965, klik hier voor portret president Johnson), had alles te maken met zijn ervaring als senator. Hij kende iedereen, hing voortdurend aan de telefoon en kreeg veel gedaan. Een typerend voorbeeld: toen een kritische Senator van Idaho klaagde over de oorlog in Vietnam, zich beroepend op de invloedrijke commentator Walter Lippmann, zei Johnson: hé, de volgende keer dat je een dam wilt in Idaho, moet hem maar aan Lippmann vragen.
Meerderheid
Tot 1980 leek het alsof de Democraten het permanent voor het zeggen hadden in de Senaat. Dat kwam door de enorme overwinning in 1958 toen ineens een meerderheid werd bereikt van 64 tegen 34 (dit was voordat Hawaii en Alaska erbij kwamen). Bij deze verkiezingen doken de noordelijke progressieven op die in de jaren zestig een eind zouden maken aan de dominantie van de oude mannen uit het Zuiden (senatoren als Frank Church, George McGovern, Birch Bayh e.d.).
In 1980 werden de Democraten ruw wakker geschud, toen op de coattails van Ronald Reagan de Republikeinen voor het eerst sinds 1952 weer een meerderheid veroverden en talloze progressieve veteranen naar huis werden gestuurd, onder wie McGovern en Church. In 1986 verloren de Republikeinen de meerderheid weer, maar in 1994 wonnen ze hem weer terug. De meerderheidsleider is degene die het in de Senaat voor het zeggen heeft.
Inmiddels is de clubsfeer die de Senaat beheerste grotendeels verdwenen, al blijft het een exclusief gezelschap – vooral in eigen ogen. Senatoren zijn politieke entrepreneurs geworden, bezig met het veiligstellen van hun volgende verkiezing of het opbouwen van een run als president. De belangrijkste reden voor de verandering is de televisie. Sinds in de jaren vijftig de hearings werden uitgezonden op televisie, ontdekten politici dat dit de snelste weg is naar landelijke bekendheid.
In 1950 was Estes Kefauver van Tennessee een jonge, onbekend Senator, maar de hearing over georganiseerde misdaad die hij voorzat, brachten hem in 1956 op het Democratische ticket als kandidaat voor het vice-presidentschap. John F. Kennedy deed sinds zijn entree in 1952 eigenlijk niets anders dan werken aan een kandidatuur voor het presidentschap. Maar laten we ook niet vergeten dat het in 1858 het debat in de senaatsverkiezingen voor Illinois was tussen Lincoln en Douglass die ervoor zorgde dat Lincoln de bekendheid kreeg die hem twee jaar later president maakte (hij verloor de senaatsverkiezingen).Tegenwoordig zijn het ook de praatprogramma’s op zondagochtend, of de permanente uitzendingen van Cspan die bekendheid geven. Wetgevende arbeid is secundair.
Zo heeft John McCain bepaald geen indrukwekkend record als Senator en collega John Ashcroft die in 1999 ook riep dat hij president wilde worden (zonder succes) deed dat al na vijf jaar als Senator.Het senioriteitssysteem is wel verzacht maar nog niet verdwenen. Vandaar dat Jesse Helms de commissie voor Buitenlandse Zaken voorzit en niet de veel deskundigere senator van Indiana Richard Lugar. Lugar vervulde die rol onder Reagan toen Helms het belangrijker vond om als voorzitter van de commissie van Landbouw de tabaksteelt in North Carolina te beschermen. Maar toen Helms onder Clinton BZ opeiste, moest Lugar weer plaats maken.
Meest effectieve senator
De beste Senatoren zijn niet per se degenen die de pers halen als presidentiële hopeful. En wat goed is, hangt ook af van je perspectief. Zo is een Senator die voor zijn staat allerlei voordeeltjes weet binnen te halen vaak hoger gewaardeerd dan iemand die hoogdravende, belangrijke landelijke wetgeving opzet. Senator Al D’Amato die van 1980 tot 1998 de staat New York vertegenwoordigde stond bekend als Senator Pothole, maar ook als een vriend van Wall Street – hij was voorzitter van de commissie die wetgeving overzag op het terrein van Financiën. De meest effectieve senator, in termen van belangrijke wetgeving, is Ted Kennedy van Massachusetts.
Deze Kennedy zal nooit president worden maar heeft alles bij elkaar in een carrière van bijna veertig jaar als Senator meer invloed op het land gehad dan zijn vermoorde broers.De senatoren met een ruime, landelijke agenda zijn aan het uitsterven. Lieden als Lyndon Johnson, Bob Dole, Pat Moynihan en Sam Nunn hebben geen opvolgers gekregen met een even intelligente benadering van de politiek. Senatoren zijn nu vaak jonge ambitieuze Afgevaardigden die Reagan of Gringrich zijn doorgebroken, of rijke zakenlui of bekende tv persoonlijkheden die op basis van hun naamsbekendheid een voorsprong hadden. Minder dan vroeger zitter er ex-gouverneurs. Sommige Senatoren vinden het ook niet interessant genoeg meer om lang te blijven. Zo vertrok Bill Bradley in 1996 omdat hij genoeg had van de frustraties en wilde gouverneur Patakis van New York in 2000 niet tegen Hillary in het veld treden om hij gouverneur zijn interessanter vond dan kakelen in de Senaat.
Potentiële presidenten
Men zegt wel dat iedere senator die ‘s ochtends in de spiegel kijkt een potentiële president ziet. En de meeste senatoren gaan voor de bijl. Als ze maar lang genoeg meelopen in het Washingtonse circuit van vleierij en obligate uitingen van wederzijds respect, dan worden ze automatische gegrepen door het presidentiële virus. Alleen een ontluisterende confrontatie met de kiezer kan ze van het waanidee afbrengen dat ze ook daadwerkelijk dat zouden kunnen bereiken. De lijst van lieden die het hebben geprobeerd is lang, vrijwel net zo lang als degenen die het niet gelukt is. In de praktijk blijkt de Senaat helemaal geen goede kraamkamer voor presidenten, hoewel in 2008 beide kandidaten uit de senaat kwamen.
In de twintigste eeuw hebben slechts twee man hun senaatszetel direct verruild voor het Witte Huis: Warren Harding in 1921 en John F. Kennedy in 1961. Toch heeft de mythe een onverwoestbaar leven. Ook dit jaar waren er weer een stel die dachten het wel te kunnen doen: John McCain van Arizona, John Ashcroft van Missouri, Orrin Hatch van Utah, John Smith van New Hampshire en er waren er toch al gauw een stuk of tien die erover hebben gedacht. Ze konden zich maar beter de woorden van senator Henry Clay herinneren die in de negentiende eeuw drie keer probeerde (formeel dan, want hij was eigenlijk voortdurend bezig) het presidentschap te bereiken. Toen het weer niet lukte omdat hij met zijn politieke uitspraken in de Senaat werd geconfronteerd, riep hij gefrustreerd maar niet geheel oprecht: `I’d rather be right than president’. Hij loog, hij was liever president geweest.
De vraag is ook of de senaat een goede leerschool is voor het Witte Huis. Senatoren zijn op hun best jongens en meisjes met veel ideeën, over uitvoering van dat beleid hoeven ze meestal niet na te denken. Ze roepen maar wat. Het zijn ook individualisten en het is moeilijk om hun campagne te managen (kijk naar John McCain in 2000). Vaak zijn de betere presidenten lieden die als gouverneur het vak van uitvoerder hebben geleerd, of bij uitzondering een generaal of een zakenman.Nu bewees Lyndon Johnson dat een raspoliticus in het Witte Huis veel gedaan kan krijgen, maar hij was een uitzondering. Zoals Johnson worden ze niet meer gemaakt tegenwoordig. Maar Johnson wees wel de weg naar de manier waarop een Senator president kan worden: eerst vice-president en dan maar hopen dat er iets gebeurt. Zo deed hij het zelf uiteindelijk.
De aantrekkelijkheid van de Senaat is niet voor iedereen even groot. Natuurlijk willen ambitieuze Afgevaardigden graag een stapje hoger maar dat zijn dan ook beroepsvolksvertegenwoordigers, vaak van het type blow dry, gladjanus. Typerend is dat mensen die liever van uitvoeren houden, het eerder zoeken in het gouverneurschap. Zo weigerde gouverneur Pataki van New York in april om tegen Hillary in het strijdperk te treden en ex-gouverneur Romer van Colorado, drie maal herkozen in de jaren tachtig en negentig, liet in 1992 en 1996 kansen aan zich voorbij gaan om een open senaatszetel te veroveren. Hij wilde niet. Ik wil dingen doen, niet erover praten, zei de gouverneur, die na zijn politieke loopbaan een baan aannam als leider van de openbare scholen in Los Angeles – een uitdaging als er ooit een was.
Dwarsliggers
Onder drie van de vier meest recente presidenten (Reagan, Bush en Clinton) heeft de Senaat een groot aantal voorgestelde kabinetsleden verworpen. Dat is een betrekkelijk nieuw fenomeen, aangezien ook een Senaat die van een andere partij is de president zijn eigen mensen gunt om het beleid uit te voeren. Het heeft met partijgekrakeel en een aantal controversiële voordrachten (plus onhandig politiek opereren en gebrek aan steun in bijvoorbeeld het Clinton tijdperk) te maken dat nu zoveel mensen worden afgewezen of tussen de wal en het schip vallen. Wat de rechters betreft zijn het vaak de Republikeinen die eisen stellen aan anti-abortus gezindheid of strikte interpretatie van de grondwet en daarop hun oordeel baseren. Onder Clinton zijn tientallen benoemingen opgehouden door rechtse Senatoren met een eigen agenda.
Klik hier voor de site van de senaat.