Ons oordeel: onzin

Een verzorgingsstaat zoals wij die in Nederland kennen, heeft Amerika niet. Dat is maar goed ook, anders liepen er in de Verenigde Staten 17 miljoen WAO'ers rond. Dat wil echter niet zeggen dat in Amerika sociale voorzieningen helemaal ontbreken, zoals veel Europeanen denken. Ze zijn er wel degelijk, in grote verscheidenheid, maar anders dan bij ons en anders geregeld. Ze zijn een mooie weergave van het verschil in visie op de samenleving tussen Amerika en Europa [hk] al lijken ze naar elkaar toe te kruipen.

Om te beginnen zijn de totale Amerikaanse uitgaven aan sociale voorzieningen niet zoveel lager dan die in Europa. De politicoloog Jacob Hacker becijferde dat Amerika er 25 procent van het bruto nationaal product (bnp) aan uitgeeft, een land als Zweden 28 procent. Het grote verschil is dat in Amerika ruim eenderde deel via de private sector loopt, terwijl dat in Europese landen minder dan tien procent is. Die Amerikaanse private sector is ondertussen wel sterk gereguleerd en zwaar gesubsidieerd, vooral met belastingvoordelen. Hacker noemt het stelsel dan ook liever een ‘verzorgingsregime' dan een ‘verzorgingsstaat'.

Waar komt dat verschil vandaan? Is het een gevolg van de keuze voor een ultraliberaal marktgericht systeem of van het mislukken van brede overheidsprogramma's? Geen van beide. Het antwoord is veel eenvoudiger. Het verschil is een natuurlijk gevolg van de verschillende samenlevingen. Amerika is simpelweg een ander land, met andere normen, andere prioriteiten en een andere geschiedenis. Maar ook de omvang, de federale staatsvorm en vooral de heterogeniteit van een immigrantensamenleving hebben in Amerika tot een andere ontwikkeling geleid. Het zou raar zijn als dat niet zo was. Sociale programma's zijn te complex, te groot en de Amerikaanse samenleving is te decentraal georganiseerd om landelijke voorzieningen effectief te maken. Daarvan zijn er dan ook niet veel. Wel zie je flinke verschillen tussen de staten en de verschillende bedrijfstakken. In traditionele arbeidersstaten als Michigan, Illinois en Indiana zijn werkloosheidsverzekeringen beter geregeld dan in Arizona. Vooral in de auto-industrie. Californië, met zijn progressieve traditie, kent een uitgebreid systeem van workman's compensation , vergelijkbaar met onze WAO. Texas houdt niet van sociale voorzieningen en heeft dus vrijwel niets geregeld. Dat kan, staten mogen daar zelf voor kiezen.

Gigantische onderwijsprogramma

Vóór de Tweede Wereldoorlog gaf Amerika met 6,3 procent van het bruto nationaal product meer uit aan werkloosheidsvoorzieningen en werkverschaffing dan de Europese landen met de hoogste uitgaven: Groot-Brittannië (5,5 procent) en Duitsland (5,6 procent). Na de oorlog kwamen Europese samenlevingen tot een soort herinrichting die in de Verenigde Staten niet nodig was. Daar liep al van alles. In Europa heerste na 1945 een ander idee over de gezamenlijke lasten, over het gelijkheidsideaal en over de rol van de overheid. Amerika had geen vernielde infrastructuur, geen massale armoede en honger. Zo groeiden de verschillen. Amerika ging gewoon door met zijn terughoudende benadering, zijn mengeling van private en publieke zorg, terwijl Europa andere keuzes maakte.

Zowel bij de ziektekostenverzekeringen als bij de pensioenvoorzieningen (overal ter wereld de grootste programma's) deed Amerika het vanaf het begin al anders. In de jaren dertig was privé verzekeren voor ziektekosten al zo wijd verbreid dat een grootscheepse omvorming tot een landelijk systeem te ingrijpend werd. Niet alleen was landelijke dekking duur, je moest dan ook al die privé-verzekerden overhalen eraan mee te doen. Bovendien creëerde het stelsel zijn eigen machtige belangen, verwachtingen en instellingen die geen verandering wilden. Praktisch als ze waren, beperkten de New Dealers van president Roosevelt zich tot Social Security, de Amerikaanse AOW.

Dat wil niet zeggen dat de oorlog helemaal geen gevolgen had voor de Verenigde Staten, maar ze waren anders. Neem de GI Bill, die bepaalde dat iedere oorlogsveteraan op kosten van de overheid een opleiding kon volgen. De wet was bedoeld om de miljoenen terugkerende soldaten op te vangen, maar kwam in feite neer om een gigantisch onderwijsprogramma waarvan acht miljoen Amerikanen gebruik maakten. Het effect was adembenemend revolutionair . In één klap vaagde de GI Bill het idee weg dat onderwijs een zaak was van de elite. Scholen en universiteiten werden uitgebreid met gevolgen die nog decennia waren te merken. Veteranen kregen hulp bij het kopen van huizen en het starten van bedrijven. Typisch Amerikaans: de overheid speelde een aanzienlijke rol maar niet door grote blijvende programma's op te zetten.

De verschillen tussen publieke en private voorzieningen hebben grote gevolgen. Private voorzieningen zijn minder gemakkelijk te sturen en daardoor kan de overheid niet altijd voorkomen dat de verzekeraars zwakke groepen discrimineren. Aan de andere kant hebben ze de neiging klein te beginnen en dan flink te groeien. Vaak zijn ze gedepolitiseerd en zijn de uitkomsten moeilijk te controleren. Heel belangrijk is dat ze minder omstreden zijn bij conservatieve politici. De voorzieningen komen immers direct ten goede aan privé-personen die ervoor betaald hebben. Bovendien betalen die personen ook nog eens aan privé-instellingen: dat beperkt de grip van de overheid. In het Amerikaanse denken is dat goed.

Aantal en de omvang van de Amerikaanse federale programma's moeten overigens niet onderschat worden. Een greep uit het pakket: AFDC ( Aid for Families with Developing Children), de uitkering voor gezinnen met kinderen; Supplementary Security Income voor arme invaliden en bejaarden; Food Stamps die armen bij supermarkten als cash kunnen gebruiken en Medicaid, de ziektenkostenverzekering voor armen. Medicare is er voor alle bejaarden. Er zijn kleinere programma's zoals Women, Infants and Children (WIC), dat voedings- en voedselhulp geeft voor kinderen onder de zes en voor zwangere vrouwen; Head Start helpt peuters met een leerachterstand; Housing Assistance is in feite huursubsidie; School Lunch subsidieert het middageten op scholen; School Breakfast doet dat voor ontbijten; Emergency Assistance helpt in acute gevallen na natuurrampen of andere noodsituaties.

Amerika's grootste anti-armoedeprogramma is onopvallend: het Earned Income Tax Credit (EITC), ingevoerd in 1975 en sindsdien enorm gegroeid. Het is een typisch Amerikaans programma in de zin dat het belastinggeld en werkgeversbijdragen terug laat stromen naar mensen met een laag inkomen (beneden de 28.000 dollar). Maar het is meer dan dat, je krijgt zelfs geld terug als je helemaal geen inkomstenbelasting schuldig bent. Grof gezegd: het is extra cash voor mensen die werken. Als je dat subsidie of uitkering zou noemen, zou het direct worden afgeschoten; noem het tax credit en het blijft. Dat het alleen beschikbaar is voor werkende gezinnen, maakt het programma aantrekkelijk voor Democraten én Republikeinen. Inmiddels gaat er per jaar 27 miljard dollar mee heen, meer dan andere armoedeprogramma's samen.

Armoede won

De hervorming van de ziektekosten die de regering-Clinton in 1994 had willen doorvoeren, had de derde grote golf moeten worden in de sociale voorzieningen. De eerste kwam in de jaren dertig, toen tijdens de New Deal een pakket aan maatregelen werd ingevoerd. Social Security (AOW) is het bekendste maar president Roosevelt introduceerde ook bescherming van collectief onderhandelende vakbonden, een minimumloon, maximum werkweken en een verbod op kinderarbeid.

De tweede golf kwam in de jaren zestig onder president Lyndon Johnson. Niet alleen beëindigde zijn burgerrechtenprogramma de rassendiscriminatie [hk] met verreikende gevolgen voor discriminatie op álle terreinen [hk] hij wist ook de meest kwetsbare groepen zonder ziektekostenverzekering te helpen door Medicaid en Medicare tot stand te brengen. Onder de verzamelnaam ‘Great Society' werden allerlei armoede- en achterstandsprogramma's opgezet. Zoals viel te verwachten, hadden Johnsons initiatieven onverwachte bijwerkingen. Programma's kregen een eigen dynamiek en leidden tot bureaucratische wangedrochten, en positieve discriminatie riep blank verzet op. Soms werkten ze gewoon niet. Ze versterkten de anti-overheidstemming, riepen verzet op en legden daarmee de basis voor de conservatieve opbloei. In de eenvoudige maar treffende formulering van Ronald Reagan: ‘Progressieven vochten met de armoede en de armoede won.'

Clintons hervormingen hadden de derde golf in moeten luiden, maar inmiddels weten we dat ze er nooit kwam. Misschien was dat te voorzien. In de praktijk komen Amerikaanse voorzieningen zelden tot stand door middel van verreikende wetgeving en alomvattende programma's, maar eerder door een opeenvolging van kleine wijzigingen, vooral van de belastingwetgeving. Het gekke is dat Big business daarbij vaak het voortouw neemt, vooral als ondernemers bang zijn dat de overheid het anders doet. Dat verklaart waarom het stelsel zoveel gebruik maakt van stimulansen in de vorm van belastingvoordelen en niet van algemeen dekkende verzekeringen. Het houdt zichzelf in stand, want je kunt mensen gemakkelijk schrik aan jagen als je zegt dat hun eigen privé voorziening door de overheid bedreigd wordt, ook als daar geen sprake van is. Tegelijk zijn de burgers niet gek. Ze laten zich een goed, breed programma als Social Security niet afnemen. De regering-Bush kreeg geen steun voor het privatiseren van de AOW.

Die oudedagsvoorziening is zonder twijfel het meest succesvolle programma. Het is onaantastbaar. Tegelijk toont het mooi hoe het Amerikaanse systeem werkt. Social Security alleen is namelijk niet voldoende om van te kunnen leven, dus vereist het dat je toch nog aan je pensioen werkt. Daarom ontwikkelde zich, parallel aan Social Security, een systeem van privaat geregelde pensioenen, waaraan veel Amerikanen deelnemen, geholpen door genereuze belastingvoordelen, eigenlijk subsidies. Dat systeem is in de loop der jaren net zo onaantastbaar geworden als de AOW.

Zo werkt het in Amerika: een federaal gesubsidieerde aanvulling op het algemene programma. Neem de ‘Employment Retirement Income Security Act' van 1974. Die eist niet dat bedrijven pensioenplannen aanbieden aan hun werknemers, dat zou niet acceptabel zijn. Maar bedrijven moeten die plannen wel aanbieden om werknemers te kunnen trekken en dat verlangt de wet dat ze aan bepaalde eisen voldoen. Alleen als dat het geval is, mogen bedrijven de kosten ervoor fiscaal verrekenen. Met andere woorden, ze kunnen hun werknemers iets moois aanbieden zonder dat het vreselijk veel kost.

Het effect van dit stelsel is dat de aanbieders bijzonder goed georganiseerd zijn, terwijl de vragers als los zand aan elkaar hangen. Een groot nadeel is ook dat het stelsel alleen ten goede komt aan mensen met een vaste baan bij een betrouwbare werkgever. Zo zijn de werknemers van ENRON, het failliet gegane energiebedrijf, hun pensioenen kwijt omdat veel gelden in ENRON-aandelen belegd waren. Daar zal zeker nieuwe wetgeving voor komen. Noem het maar een verzorgingsstaat voor de middenklasse, waarbij je accepteert dat er grote verschillen zijn tussen individuele burgers. Jacob Hacker noemt het een ‘gespleten verzorgingsstaat' en stelt dat dit overheidsbeleid de facto de ongelijkheid in de samenleving versterkt en onvoldoende hulp biedt aan de meest behoeftigen.

Hekel aan groepsvoorzieningen

Hacker heeft gelijk, maar de meeste Amerikanen zijn niet ontevreden over dat gespleten stelsel. Ze zijn gewend aan ongelijkheid. Dat is een logisch gevolg van de heterogeniteit van een bevolking met zoveel subgroepen, zoveel onderlinge verschillen. Het zou raar zijn als iedereen hetzelfde kreeg opgedrongen. Veel erger dan ongelijkheid vinden Amerikanen brede groepsvoorzieningen. Daar hebben ze pas echt een hekel aan. Geen nanny-staat.

Sociale grondrechten zijn in Amerika nooit zo populair geweest als in Europa. De overheid heeft niet de taak om armoede te voorkomen, redeneren Amerikanen. Veel belangrijker is de garantie dat alle burgers kunnen werken als ze dat willen. Staten waar de macht van vakbonden beperkt is, noemen ze right-to-work states. Vandaar de anti-discriminatiewetgeving, ook voor ouderen, en de eis van toegankelijke werkplekken voor invaliden. Hier zie je hoe morele en economische argumenten hand in hand gaan, in een typisch Amerikaanse bescherming van de eigen verantwoordelijkheid. Je moet in staat gesteld worden te werken maar verder moet je het zelf doen. Ook de Republikeinen hebben altijd voor deze wetgeving gestemd [hk] niet zonder tegenstribbelen trouwens. De federale overheid dit hele proces versterkt door zelf alleen te werken met werkgevers die een non-discriminatiebeleid voeren. Het resultaat is niet mis. De arbeidsparticipatie van ouderen en gehandicapten is in de Verenigde Staten stukken hoger dan in Europa.

Grof gezegd dwingt het Amerikaanse systeem mensen zoveel mogelijk actief te zijn, terwijl Europa mensen helpt die inactief zijn geraakt. Ze zijn met hetzelfde plan begonnen: tijdelijk hulp bieden om weer aan de gang te komen, maar dat is in Europa voor een groot deel achter de horizon verdwenen. In feite zijn sociale voorzieningen een compensatie geworden voor het geen werk hebben, of erger nog, ‘verworven rechten'. Amerikanen vinden het een slechte zaak als iemand niet werkt, niet zijn eigen inkomen verdient. Dat leidt tot sociaal isolement en uiteindelijk tot armoede. Het is daarom dat het Amerikaanse systeem meer prikkels bevat, of zo u wilt, de burger een schop onder zijn kont geeft.

Vanwege de publieke financiering van verplichte voorzieningen is in Europa het verschil tussen wat een werknemer mee naar huis neemt en wat hij een werkgever kost, veel groter dan in de Verenigde Staten. Tegelijkertijd ligt er door hoge minimumlonen, rigide betalingssystemen en genereuze uitkeringen in Europa een hoge bodem in de lonen, waardoor veel mensen te duur zijn voor de arbeidsmarkt. Het resultaat is dat 68 procent van de Europeanen tussen de 20 en de 65 werkt, en 77 procent van de Amerikanen. Er zijn economen die zeggen dat het systeem in Europa de zwaksten in de arbeidsmarkt eruit drukt. Dat heeft het voordeel dat de productiviteit van de resterende werknemers hoog is, maar het nadeel dat veel mensen aan de kant staan. Ten slotte veroorzaakt ook de omvang van de publieke sector grote verschillen. Grote verzorgingsstaten zijn logger, moeilijker bij te sturen en tegelijk kwetsbaarder omdat er zoveel meer op het spel staat. Kijk maar eens naar Duitsland. Amerika is flexibel.

De grote conservatieve terugslag

Rond het midden van de jaren zestig leken ook de Verenigde Staten op weg naar een soort verzorgingsstaat. Zoals de econoom John Kenneth Galbraith schreef: ‘Dit zijn, zonder twijfel, de jaren van de progressief.' Vrijwel iedereen beschreef zichzelf als progressief, merkte hij op. Famous last words . De omslag was al begonnen.

Conservatieven hadden altijd al gewaarschuwd dat grote sociale programma's de natuurlijke banden in een samenleving ondermijnen en de natuurlijke stimulansen wegnemen. Daardoor zou de samenleving uiteenvallen en zouden individuele burgers lethargisch worden. Toen de sociale wetenschappen na 1970 de juistheid van deze stellingen leken te bewijzen, konden de conservatieven de oogst binnenhalen. Al in de jaren zestig waarschuwde Patrick Moynihan voor het uiteenvallen van de zwarte gezinnen; andere kritische Democraten stelden vast dat bij het maakbaar maken van de samenleving allerlei onvoorziene en ongewenste gevolgen waren opgetreden. Uitkeringen leidden tot grotere afhankelijkheid. Voorkeursbehandelingen ondermijnden normale competitie. Overdreven egalitarisme ruïneerde het openbaar onderwijs. Progressieven wilden deze toen neoconservatief genoemde kritiek niet horen en lieten de kiezers geen andere keuze dan ertegen te stemmen.

Op die golven van maatschappelijke onvrede en vermeend overheidsfalen kwam de conservatieve beweging tot volle wasdom. Ze scherpte haar kritiek aan, zette denktanks op, bracht rapporten uit en timmerde aan de weg. Het was Ronald Reagan die deze kritiek electoraal vorm gaf. Maar toen bleek ook hoe sterk het minimumpakket in Amerika is: in acht jaar wist Reagan weinig structureel te veranderen aan het Amerikaanse verzorgingsstelsel. Wat hij vooral deed, was het private deel verder versterken door middel van belastingvoordelen.

De kaboutereconomie

Je kunt vaststellen dat een kariger verzorgingsstaat zoals de Amerikaanse beter in staat is de miljoenen nieuwkomers aan een baan te helpen. Het stimuleert ‘de grote Amerikaanse banenmachine': in de jaren negentig kwamen er twintig miljoen nieuwe banen bij. In Amerika kunnen ongeschoolde burgers niet terugvallen op uitkeringen, dus gaan ze aan de slag in de land- en tuinbouw, of in de laagste regionen van de dienstverlening als afwassers, tuinmannen en klusjeslieden. Het leidt tot een hele economie van dienstverlening voor mensen die het ‘druk, druk, druk' hebben. ‘De kaboutereconomie' noemt journalist Wim Roefs dat. Dankzij de kindermeisjes, huishoudsters en tuinknechten kunnen de veelverdiendende professionals hun lange werkdagen maken (zie cliché 11).

De Amerikaanse economie barst van de banen. Op elk vliegveld zijn tientallen mensen bezig je te wijzen waar je in de rij moet staan voor douane, taxi of bus. Er lopen kruiers rond, in Europa een onbekende luxe. Vandaar ook de vele suppoosten in de musea, concurrerende vuilophalers, pizzakoeriers, krantenbezorgers, inpakkers bij de supermarkt. Zeker geen fantastische jobs maar het zijn wel banen. Het idee dat je een baan kunt weigeren omdat die niet aan jouw eisen voldoet, is aan Amerikanen niet besteed.

Amerikanen zijn niet tegen sociale voorzieningen, maar ze moeten tijdelijk zijn en een helpende hand bieden om iemand zo snel mogelijk zichzelf te laten helpen. Daarom is de AFDC onpopulair, de uitkering voor gezinnen met kinderen. Die geeft volgens hen een verkeerd signaal, namelijk dat je kosteloos kinderen kunt krijgen. Maar Amerikanen zijn niet tegen verzekeringen voor werkloosheid, arbeidsongeschiktheid of invaliditeit, het gaat om de manier waarop je ze organiseert. Er is meer consensus over het verzorgingsregime dan vaak wordt verondersteld. Die consensus bevat wel een sterke moralistische component: hulp moet alleen terechtkomen bij mensen die hulp nodig hebben. Hoe bureaucratischer en hoe omvangrijker een programma, hoe problematischer.

Het spreekt voor zich dat in deze optiek voorzieningen nooit aantrekkelijker moeten zijn dan werken. Een uitkering moet echt de allerlaatste, tijdelijke optie zijn. De veelbekritiseerde hervormingen van de AFDC door president Clinton hebben dat element teruggebracht in deze uitkeringen en ze daardoor waarschijnlijker versterkt. Dat de randvoorwaarden per staat zijn uitgewerkt, past weer goed bij Amerika. Sommige staten helpen nu uitkeringstrekkende vrouwen met kinderopvang, daarmee het belangrijkste excuus wegnemend om niet te werken. Sommige staten geven minderjarige moeders hulp om hun school af te maken. Andere staten benaderen het anders, ze maken het moeilijk en onaantrekkelijk om een uitkering aan te vragen, of koppelen er een tijdslimiet aan. Wat voorop staat is dat het aanvragen van een uitkering geen lolletje moet zijn .

Ik heb de Amerikaanse discussie over sociale voorzieningen altijd als stimulerend ervaren, vooral omdat ze de vanzelfsprekendheid van dit soort regelingen op losse schroeven zetten. Het zet je aan het denken, juist omdat niets taboe is. Je moet stelsels niet te veel vergelijken, maar ook hier blijkt de Amerikaanse discussie wel degelijk interessant voor Europa. Als was het alleen maar om die taboes te doorbreken.